理解政策失败中有选择的政治化

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1、理解政策失败中有选择的政治化正如生活中难免会遇到不如意一样，公共政策也会遭遇失败，这种现象司空见惯。然而，有些公共政策的失败被人们视为“正常事件”：人们心安理得地接受它们，并认为在纷繁复杂的政府行为中这样的失败在所难免；而另外一些政治失败则会招致媒体的过分关注，甚至会引发政治动荡。政策失败会招来形形色色的反应：质疑、指责、调查以及来自媒体、议会和其他监督机构的批评意见。面对这些批评，决策者和决策机构则使出浑身解数予以应对，比如寻找借口、回击批评、推卸责任、进行人员调整乃至最后提出重大的改革动议。本文试图对政治

2、行为体在遇到紧急事件时的行为进行分析，并希冀本文的分析能够对相关的研宄有所助益。我们在这里要深宄的问题就是行为体是如何运用“界定”策略（framingstrategies）对政治化事件的责任进行追究的。我们对既定政策的支持者和反对者都进行了分析。界定（framing）和责任追究（blaming）的分析方法早已见于先前的政策分析之中，但是我们却找不到进行实证研宄的例子。因而我们对行为体如何运用界定机制分配或推卸责任并不十分清楚。在本文中，我们试图对这个问题进行研宄。我们将对两次军事行动进行剖析，这两次军事行动都

3、出现了差错并最终都被政治化了。两个例子表明了在实践中界定和责任追究是如何形成的。通过分析，我们试提出一般性的政治危机管理模式，并利用该模式对上述两个例子进行重新研宄，进而提出一个初步的政治批评的界定模式(framingmodel)。从瑞典海军的失败到政治动荡1994年，瑞典海军笼罩在一片震惊和不安的气氛当中：人们对于外国潜艇入侵的理解和观念将要被彻底颠覆。瑞典经常发现外国侦察潜艇在其领海内活动，并时不时造成紧张的政治行动。1981年，一艘苏联潜艇在靠近瑞典海岸线的岛屿附近搁浅，这就为瑞典海军要求增强潜艇防卫的

4、呼声提供了充分的理由。随后，瑞典海军得到了更多的财政预算并更新了武器装备。1992年，一种新的改进型的潜艇探测系统正式装备瑞典海军。事实证明，新技术是有效的。两年之内，海军探测到外国潜艇入侵的次数急剧上升这些潜艇入侵事件都被记录在案并上报给政府。瑞典政府尤其是当时的瑞典首相对这些报告十分重视，并向莫斯科发出了正式抗议。首相本人长期参与防卫政策的制定，包括潜艇防卫政策的制定以及同苏联签订的若干双边条约的制定。他对苏军潜艇侵犯的事实深信不疑，认为政府不能试图压制民众的相关讨论，因为政府无法承受由此而来的政治风险。

5、尽管抗议之声不绝于耳，这个事件还是迅速地被非政治化了。它成了仅供瑞典和苏联两国专家讨论的问题。在过去十年中，两国的专家致力于澄清记录、做出分析、得出结论，双方为此争吵不休。长期以来，瑞典海军专家和政治领袖一直指责俄国（前苏联）应对不断发生的潜艇入侵事件负责。当瑞典的潜艇探测系统在1994年春被证明失效时，所有的指责都站不住脚了。在一次演习中，若干事件的发生促使瑞典海军得出了一个结论，即原先记录在案的潜艇声响或许来自于某种动物。当人们发现一种小型水生动物（水貂）同原先记录在案的特定声响存在直接的联系时，一切终于

6、真相大白了。原先人们一直将这种特定声响作为敌人潜艇来犯的证据。事情的真相被封锁于国防机构之内达数月之久。海军进行了更多的测试以检验结论的可靠与否。在国防机构内部，这种失误被视为一种“典型的情报问题和潜在的信誉问题”，当时的防卫情报部领导曾经如是说。那么接下来应该怎么办呢？在进行了一段时间的内部讨论之后，新上任的最高司令官排除阻挠，决定将事情的真相报告给政府并通报媒体。8月份，军队总部的新闻秘书向新闻界通报了海军所犯下的错误。反对派领袖卡尔森（Carlsson）表示如果他在即将到来的大选中获胜的话，他将对整个潜

7、艇事件发起议会调查以澄清事实。反对派在随后的大选中大获全胜。在卡尔森的第一个首相任期内，他召集了一次咨询委员会会议，商讨国际问题。正是在这次高级会议上，卡尔森披露比尔德确实曾向叶利钦总统发出抗议信谴责俄国潜艇不断侵入瑞典海域。这封信并没有被解密，但是卡尔森对其前任的行为进行了猛烈秤击。他认为这种行为是不负责任的。人们就比尔德当时的行为是否合法以及他起草这样一封信时是否遵循了特定的国内程序等问题展开了激烈的讨论。这次会议结束之后几位政党领袖就这些问题在媒体上发表了评论。大部分人对比尔德的策略表示质疑，认为他没有

8、及时将这封信的内容及其意图通报给他们。在这一点上，所有的部长和议会成员都表示他们对是否存在这封信及其内容等问题一无所知。这次事件对潜艇防卫政策产生了重大影响，并给与此事件有最直接联系的政治领导人的声誉涂上了一层灰色。潜艇防御的经费被削减，预算计划被重新修订。瑞典同俄国的关系也因此受到影响，因为现在整个世界都知道数年以来瑞典政府一直向莫斯科发去草率的信件，对所谓的侵入事件进行谴责，而事实上这样的侵入事