怀化市人大制度

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1、2005年怀化市人大制度研讨会论文县级人大实施财政预算监督的难点及对策鹤城区人大常委会主任　　张兴尧财政预算是指由政府编制并且有法律效力的政府年度财政收支计划。对政府的财政预算实施审查监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是人大财经工委最重要的一项法定工作。如何在市场经济的新形势下切实行使好这一职权，是我们人大工作者亟待思考和探讨的重大课题，也是党的十六届三中、四中全会对各级人大提出的新的更高的要求。笔者想就如何强化和深化财政预算监督、增强监督实效的问题，谈谈一管之见。一、实施预

2、算监督面临的主要难点问题毋庸置疑，县级人大及其常委会对财政预算实施审查监督，对促进依法理财、民主理财和科学理财，推动地方经济和社会事业的协调发展具有深远意义和重要作用。但在实际工作中，人大及其常委会对财政预算的审查监督权行使不充分、不有力、不到位，直接影响了监督职能的有效发挥，主要表现为四个问题：（一）实施预算监督的法律法规问题。法法冲突导致监督无所适从。预算法第二十八11条规定：“地方各级预算按照量入为出，不列赤字，收支平衡的原则编制”。但目前教育法、农业法、科学技术进步法等法律都对财政投入作出了

3、明确、具有约束力的硬性规定。如农业法规定农业投入占当年财政支出的比重不能低于上年，并且要逐步达到15%以上。教育法规定教育投入要高于经常性收入增长比例，科技三项费、卫生事业费、计生事业费等投入也都有非常明确具体的比例规定。以鹤城区为例，仅安排这些项目，2004年就需要支出5328万元，占本级可用财力的31.5%，财力无法承受。如果执行这些法律规定，就不能保证收支平衡；不执行这些法律规定，又会给“法定支出”项目留下硬性缺口。这种法法之间的冲突，直接给年度预算留下后遗症，预算安排处于两难境地，人大对预算

4、的监督也无所适从。同时，预算执行的随意性仍较大。有的上级政府或上级财政部门随意变更下级财政预算。其主要表现为：一是给下级政府下达预算收入追加任务，而下级政府对追加收入又不能不执行，只好提请人大常委会追加预算收入；二是给下级财政增加支出压力，如调工资、达标、搞某项建设等，名目繁多，不一而足。有的为了掩盖财政赤字，甚至采用挂账结转下年支出的办法实现虚假的收支平衡。一些地方政府置人代会通过的预算于不顾，随意开口子、批条子，擅自安排、挤占、挪用资金等行为，形成部门申请多、找领导批条子多、临时性支出多的“三多

5、”现象。为了确保财政收支平衡，最终人大常委会不得不作出调整预算的决议。（二）实施预算监督的管理体制问题11。一是上下级财政体制关系不顺。目前县级财政管理体制大多处于不规范的分税制管理体制下运行，受到上级政府和财政的干扰过大，本来十分弱小的财力还得被层层盘剥，导致县级财政财权与事权严重悖离。如鹤城区实行的定额补贴财政体制，确定的税收范围小，收入基数少，收入增收受到限制；确定的支出基数低，承担的事权多，支出基数之外的开支巨大，每年的工资性增支达2270万元，加之“两保”经费和专项配套资金，每年体制之外的

6、支出达1.06亿元，预算执行和财政运转矛盾十分突出。二是审计与政府的监督关系不顺。一方面，由于审计机关归属于国家行政机关系统，既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政行为。因此，它无法摆脱业务工作的局限性——“同级审”提出的审计报告在提交人大前必须经政府审阅把关，披露问题的深度和解决问题的力度都受到很大限制，因而不能不影响和削弱审计的独立性、权威性和客观性。从某种意义上说，这束缚了基本的监督制约关系；另一方面，人大由于缺乏像审计部门这样专职的预算监督资源，因而对预算监督也就缺乏实质性介入的途径

7、和手段，监督的质量难以得到保证，监督的效果自然大打折扣。三是财政、税务之间关系不顺。税务部门执行的是上级税务机关下达的计划指标，不受本级政府预算约束，往往本级收入预算与税务部门的收入计划任务之间存在很大的差额。为了补足这个差额，人大监督预算执行的角色很容易被税收“协调者”的身份所取代，由此造成收入质量的下降，甚至引发花钱买税、挖税引税和税收空转等虚增收入现象。11（三）实施预算监督的队伍建设问题。当前县级人大缺乏专门的预算审查机构和专业人员，联系财政工作的财经工委也只配备2～3人，他们对财政、审计、

8、税务等业务知识不太熟悉，难以承担预算审批监督这项政策性、法律性和技术性很强的工作。以鹤城区为例，对财政预算的经常性监督主要是由区人大常委会财经工委承担，而财经工委又存在人手少、任务重和对口联系部门多等诸多问题，因而在人力、精力和时间上难以保证对预算监督的有效实施。从人大代表、常委会组成人员和机关工作人员的专业素质看，专业性知识不强，使权力机关既难以对预算草案进行全面深入的研究，又难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。同时，从审查的方式和手段看，采取听取汇报、座谈的