从_市管县_到_省管县_基于政策终结的视角new

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1、从“市管县”到“省管县”:*基于政策终结的视角王翀严强摘要当前我国地方政府基本确立了以“省管县”取代“市管县”的改革方向，并已付诸实践，但这一个过程所涉众多，进展缓慢。本文基于政策终结的视角，结合我国当前的政治生态，选取关键性影响变量，以修正的多源流框架分析、考察这一政策现象，对其中呈现的政策图景做出描述，从而预见并指出，“省管县”替代“市管县”的过程是在一个集小胜为大胜的期待和实现中，逐步完成的，但这一过程不会过于平顺，其间有曲折、反复甚至是退缩。关键词市管县;省管县;政策终结;政策过程中图分类号D63－31文献标识码A文章编号1001－8263(2012)03－0080－08作

2、者简介王翀，南京大学政府管理学院讲师、博士;严强，南京大学政府管理学院教授、博导，澳门科技大学特聘教授南京210093我国地方政府正在推行的省管县改革，是当前政治终于1990年代后半期基本确立了“市管县”的治理模式，生活中的大事，也是理论研究的热点。推行省管县政策，其中的市是指地级市，也称省辖市。这是具有明显中国必然要终结现行的市管县政策。从实际情形看，目前这特色的政策设计，其初衷是，以城市带动乡村，迅速实现一进展并不顺利。为什么在政策导向已经清晰，政策高城市化、工业化，形成城乡一体的区域化整体。由此形成层也有意推动的情形下，终结市管县政策依然曲折而艰的市管县体制则是中国城市行政管

3、理的主要体制之难?由“市管县”到“省管县”的过程中，呈现了怎样的一一。①纵观“市管县”的发展历程，可以说是利弊互呈，且幅政策图景?之前，学者们关于“市管县”或“省管县”的一直伴随着存废、毁誉之辩。一般说来，当政策设计的重研究已有了相当丰硕的成果，他们大都就“市管县”的由点是强调纵向的集中统一领导，加强层级控制时，“市管来、利弊等做出了详尽的论述，进而指陈“省管县”是未来县”就成为主政者较青睐的选择。当国家进入迅速发展的发展方向，但并没有就上述问题做出回答。从政策终时期，特别是县域经济在国民经济构成中占据重要地位结的视角来考察这一过程，着力于探究其中诸多变量间时，发挥地方积极性，通过

4、政策供给赋予县更大的发展空的关系及其作用的方式，从而对政策发展的趋势有所预间就成了决策者优先考虑的重点。客观地说，市管县政见，这不仅为政策终结的理论框架找到了可资检验的案策有其历史意义，也在一定程度上实现了原初的政策构例，也为现实中的某些政治行为提供了一个全新的注脚。想，但随着中国社会转型向纵深发展，其弊端日益凸显，特别是近年来引起公众和中央高层持续关注的“三农问一、政策描述和政策解释题”及大量发生在县级层面的群体性事件，更加重了对市新中国成立后，出于巩固国家政权及促进地方发展管县政策的质疑。的需要，中央几度做出调整地方纵向府际关系的决策，最2005年10月，中共十六届五中全会在《

5、关于制定十*本文是国家教育部重大招标项目“加强和改进社会管理”(07JZD0026)的阶段性成果。80从“市管县”到“省管县”:基于政策终结的视角一五规划的建议》中提出，“理顺省级以下财政管理体制，当前，市管县政策在我国大多数地区都出现了功能有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这是扭曲，调节乏力的现象，并日益走向了政策设计的反面，中央对省管县政策的直接肯定。从性质上来看，市管县主要问题有:政策和省管县政策都具有典型的构成性政策特征，都由1．行政成本过高、行政效率低下若干政策群落组成，都是调整地方纵向府际关系的依据。在市管县政策下，多设了一个行政层级，增加了市一省管县政策正是

6、由于其理论上被赋予更多分权色彩且适级行政机关，同时也增加了财政供养负担。此外，层级节逢其时而获得重视。基于此，各地纷纷启动纵向府际关制过多，必然会影响下级自主性的发挥，公文批转须在各系改革，并确定最终目标是以“省管县”替代“市管县”。层级多部门间往返，行政效率大打折扣。如根据扬州下目前，大多数省份尚处于由“市管县”到“省管县”的过渡辖的江都市反映，建一个万吨级码头需国家、省、市29个阶段，但进展各不相同，既有某些共性化的表现，又打上部门审批，正常报批时间需要一年，影响经济发展的速了省际特征的烙印。度。张家港市府办的人士也有同感，市里一年要引进六当某项政策已经达成其使命，或由于环境变

7、化等多七百个外地资本项目，有200多家三资企业开建，过于繁种原因的影响，再继续执行已是明显不当，则该政策将面琐冗长的报批速度对当地发展束缚很大。④临被终结的命运。布鲁尔和狄龙等人认为，政策终结是2．城乡日益分离、差距持续扩大指公共部门对某一特定的功能、计划、政策或组织，加以市管县政策下，地级市可以有绝对的权力调动县级审慎的结束或中止。②从“市管县”到“省管县”是典型的资金，是成本最小的融资方式。其直接结果是，县级财政政策替代现象，而政策替代正是政策终结的常见形式。日趋