贯彻信访条例

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贯彻信访条例、构建和谐社会--王宝明序言同学们好，今天，我们一起来讨论贯彻我们国家的计划条例、构建和谐社会这样一个题目。那么，什么是信访呢，在我们国家的革命和战争年代，我们就有了这样的萌芽，今天，信访制度已经在全国形成了一整套的机构，同时，我们党和政府把它作为一个联系人民群众的桥梁和纽带。第一章信访第一节其他国家的信访谈到信访，实际上，在西方国家，也有类似我们中国的这样一种情况。比如说，在日本有苦刑处理的制度。每一个机构发生纠纷，矛盾，首先向这个机构去诉说。日本的特点是，他是每一个行政机构，都有这样的，相当于我们信访的、他们把它称为苦刑的申诉的这样一些机构。谈到西方国家，在北欧的瑞典，有一种叫做议会的监察专员，对于老百姓，有些不平，有些抱怨，无处可申的时候，就到议会找那些监察的专员，这些专员，有广泛的权利，他可以到政府去搞调查，同时呢，可以找申诉人了解情况，最终可以向政府的机构提出一些咨询和建议，当然，这个建议是非常有权威的，它可以督促行政机构来解决在管理过程当中，与被管理者发生的各种矛盾，纠纷和冲突。第二节我国的信访那么如果说西方国家有这样的一些做法，那么我们中国的信访的这样一个制度呢，它是有我们自己的特色的。长期以来呢，他对于解决我们管理过程当中党、政府和人民群众之间发生的矛盾和纠纷，其中呢，在事前调解33 ，事后协调，处理，化解社会矛盾，应该说起到了很好的作用。因此，我们1993年，为了规范我们信访的工作，特别是公民、法人和组织向政府反映问题的法律的途径，程序和渠道，我们做了一个信访条例，来总结我们10多年来的实践，我们也发现我们在这个条例推行过程当中，有的是我们制度方面的缺陷。有的是我们在执行过程中发现的新问题，有针对性的我们在去年就进一步地修改了这部法律，行政法规，并且在去年的5月1号正式实施了。在2005年的5月1号正式实施了。那么，我们信访条例的贯彻，为什么在今天这样的历史条件下我们要修改它，并且党和政府均关注这部行政法规的贯彻和实施。重要一点，在我看来，就是他是我们党和国家提升执政能力的一种需要。这个执政能力，我们在十六届四中全会上，我们的提高执政能力建设的这样的一个决议里面提到我们要“依法执政，民主执政和科学执政”。实际上，我们正确地贯彻实施我们这部条例，它是我们党，我们政府，依法执政能力提高的一个表现。就是说，在化解社会矛盾这样一个问题上，我们通过法律规定的一些规则的实施，使我们解决矛盾更加程序化，更加贵于理性。这样对于我们经济发展到今天一个水平，社会矛盾，有些地方，有些局部地区，有些领域里面，这些社会矛盾和纠纷比较集中的发生，这样一种局面的解决，迎合这种社会矛盾，实际上我们的一个选择，非常重要的一个选择，就是现在我们谈到的，通过信访，或依法地处置这些信访的案件来实现。换句话说，在当今社会里面，我们能不能很好的通过这个，依照法律规定，按照法律规则，去处理，去化解社会矛盾，是我们执政能力高低的一个非常重要的一个标志。正因为如此，我们5月1号就正式实施了新的信访条例。这部信访条例的实施，我们讲它确实是我国党和政府工作进一步法制化，依法执政，在新的形式下，正确地做好群众工作，防范一些突发事件，和一些重大的信访事件的发生，提高党的执政能力的一个重要的举措。第三节信访条例与和谐社会信访条例的贯彻实施，它会体现出我们党全心全意为人民服务的宗旨，和我们的政府，以人为本的这样一个理念在里面，它应该是当今社会，像我们党中央提出来的，构建和谐社会的一个重要的法规。我们也可以这样讲，我们现在是依法来构建我们的和谐社会。谈到和谐社会，我想肯定我们都很了解了，就是说，在新世纪里面讲到的和谐社会，不外乎就是人和自然的和谐，使我们的发展，更具理性，更可持续。同时，我个人以为，所谓社会的和谐，最重要的是人与人之间的和谐相处，我们人与自然界的这种和谐，实际上，寻究它的原因，还在于地区经济发展的如何摆布，如何筹划，实际上是意义主体之间的这种意义的形成布局和划分，所以，终极它的原因，还是如何协调人与人之间的关系。33 我们不能设想，在一个社会，是这个充满了社会矛盾，人民群众对党和政府的许多工作不满意的这种社会，我们把它称之为和谐社会。当然，我们也不能设想，群众之间，局部不同地区的社会成员之间，不同程度的社会成员之间，他们的矛盾冲突呢相对地比较突出，我们反而能讲我们是一个和谐社会，所以说，我们的信访条例的贯彻实施，应该说，在依法解决社会矛盾方面，应该说，是我们当今社会的法制的这样一个方式的选择。第二章信访的贯彻实施那么接下来，就想给大家介绍一下，我们国家从十几年以来，所有的信访条例贯彻实施的情况，以及目前我们多有发生的多种社会纠纷和矛盾，我们把它归结为一种信访事件，它的一些基本情况，以及我们的信访条例颁布以后，我们坚持的信访的一些基本的原则，基本的理念。第一节信访贯彻中的问题大家都知道，我们的信访，刚才我们也谈到，它在解决我们的社会矛盾方面，应该说起着一个不可替代的，一个其他方式没法发挥作用的这样一个很好的一个作用，但是，我们的信访条例，就旧的信访条例颁布以后，对它贯彻实施的十多年以来，我们发现，由于我们对我们这信访案件的规律性的认识，还在一个探索的过程当中，因此，我们还是存在以下这样一些问题：信访渠道不完善第一个问题，就是我们的信访渠道不够通畅。我们的信访人经常发生这种越级上访的情况，一个重要的原因，就在于我们在基层政府和一些信访机构本来应该解决的问题呢，反而没有得到解决。那么他就不得已向上级机关来上访，最后，有可能到北京、到国家信访局，到各部委，这样的一种局面，就是说，我们要依照法律规定的程序去处理，新的信访条例在很多方面有很多的具体的程式规定。那么，有些地方和部门，确实也存在互相推委，搪塞的这样一种情况。33 就是说，本来应该解决的，他不去解决，官僚主义，责任心不强这种情况，确实在各地都有发生。那么接下来，我们的信访，应该说比较形成传统的做法，就是，处理起来就是层层地转送，只转不办，责任不清，和效率比较低下。我们感觉呢，我们在处理社会矛盾和纠纷的这个问题上，只有有效率地、国家投入成本和资源比较低的这样一种情况，才能更符合我们社会的共同利益。而实际上，由于我们的信访，我个人认为，，后边我们还要谈到，，它是一个定位于咨询性的机构，到他那去信访的这些案件呢，一般地说，信访机构都是分门别类地给他转到有关的部门去解决。信访机构本身，在处理矛盾，协调纠纷这种功用发挥上，受到很大的局限。我们甚至还发生，有些信访人举报一些问题，那么我们信访机构，把这些举报信，信访的这些信件，由于我们分门别类地转发，最后又转到原来的单位。旧的矛盾没有解决，反而导致了新的矛盾的发生，因此，我们说这也是我们要着力解决的，用最多的方法去解决的一个问题。缺乏对违法行为的追究接下来，就是我们对于有些机构，侵犯群众利益而引发的信访问题的，这种初始化的违法的行为缺乏责任追究的制度。就是说，我们的信访，一般说，我们中国的公民，我们中国的老百姓，跟政府管理过程中发生的一些争执，很多是错综复杂的原因导致的，但是，也有许多，是我们在初始状态下，应该严格的按照制度，按照以人为本的这种人文精神去处理，去解决的，但是我们当时，没有基层的公务员，由于各种各样的原因，没有很好的依法的去进行。那么这样引发了信访案件，尤其是侵犯了人民群众的一些物质利益，甚至人身权利的这样一些案件没有得到很好的处理。那么对于这样的一些直接责任人呢，我们没有严格的依照我们的制度去追究他的责任。当然，也包括着到了信访机构之后，互相推委的情况，那么丧失了我们解决问题的实际。比如说我们房子不该拆，结果我们已经给拆了，那么这个问题一下就复杂起来了。可以说，我们责任追究制度的一种完善，或者说更加明确化，这也是我们信访条例着力要解决的一些问题。估价信访案件那么，再有呢，就是我们对于信访案件的估价33 ，其中一个重要的方面就在于，我们相当多的，在信访案件当中呢，绝大部分，或者说百分之八九十，都是群众的问题没有依法地得到解决。或者说，他提出的要求，有许多合理的因素。但是也不排除，有些这种阐述采访的人，本来自己没有多少道理，各级政府也都处理过了，处理的又比较合理合法，但是，他仍然作这种上访的专业户，甚至有些过激的言行，那么对于这样一些人，我们这个和谐社会也是不允许的。我们这个法治社会里面，要按照法律规定的程序、方式、途径去解决问题。从这样一些不能遵守国家法律法规的，这样一些所谓的信访人，我们信访条例也给出了一些更强有力的制裁的手段和措施。这是新的信访条例，针对这样一些情况，我们做出修改的一些原因。信访案件也越级上访激增那么，我们来观察一下我们近些年来信访案件的这个发案的一些规律性的东西，我们就会看到，最近年，我们信访案件的总量是持续上升的，而且越级上访的增幅比较大。如果说规律的话，我们会发现，到了县一级、市一级、省一级，或者说到了中央国家信访局以及中央的机构来信访的这种案件上升的比例，现在呈一种什么势头呢，就是到北京来上访的比例，每年增幅超过了12%，那么到县级和市级之间呢，它这个增幅倒没有这样大，到了中等城市，到省一级的上访的升幅也低于直接到国家来上访的这个增幅。这种情况就提示我们，实际上，我们基层应该解决的问题没有解决的很好，所以才造成了越级上访，尤其是来京上访的，这样情况比较突出和普遍。集体访上升那么另外一种情况，就是集体访的数量的上升，集体访它的一个重要的原因在于，我们在一些政策，甚至一些规章、法规出台的时候，可能是我们的论证还不够充分，导致了一些在处理某个领域或者说某类事件的时候，导致相当一部分群众有意见，在这种情况下，我们就硬性的推行了某些规定，从这个方面来讲。那么集体上访的这样一个上升的势头，也是应当引起我们各级党政机关、尤其是领导同志特别关注的一些问题。联合上访案件增多那么接下来还有一种现象，就是说，我们的信访案件，呈一种组织化、跨地区、跨部门的联合上访的也在增多。33 这也就告诉我们，在我们政策调整的过程当中，可能，比如说，下个人员他可能是各类企业单位机构的，包括一些企业的，都有这种下岗的问题。比如说弱势群体的一些保护，像城市的地保，甚至包括农村征地的时候，一些失去土地的这些农户，那么，显然，由于他们感觉到自己的力量比较单薄，所以呢就有这种组织化的倾向，觉得以组织的形式来跟政府讨价还价，来抗衡，可能更有力量。那么，当然，我们反对组织起来跟政府来搏力的这样一种情形。但是，从我们党和政府，领导机构，领导人员来讲，应该正视这样一个问题。当然，我们信访条例后面我也会谈到，也有了进一步的规定，你组织起来，如果说你没有共同的这种受求，也不是不可以，但是呢，我们要求不能超过五个人。派代表去和政府去讨论解决问题的方案。而不能群体地围堵政府党政机关的大门，拦截领导人的车辆，这些做法都是我们不提倡，而且是法律禁止的。新的信访条例，这方面应该说，对各级政府，来制裁这种违法上访的案件。当然我理解，这种上访只是一种所谓的上访。当然，这里面确实也不排除，有个别的坏人在利用，煽动群众的一些不满情绪，或者利用群众不满情绪跟政府闹对立的这种局面。当然，我们应该有一个基本的判断，就是这种坏人利用的情况，相对地说，在总体案件中的比例应该不是很大的。重复信访案件增加另外就是信访案件，重复信访案件的比例在上升、在增加。这也是我们特别要关注的一个问题。重复上访，我理解，一个重大的原因，就是在第一次信访的时候，他的问题没有得到很好的解决。因此，他才重复上访。我给大家举一个例子：比如说我们在南方有一个城市，它是一个比较发达城市的市郊地区，政府征了一块地，征地的时候，要补偿给村民一些钱，这些钱补给一个生产的小组，这个组的村民就集体讨论说，凡是16岁以上的女性，我们主力农户的这些女孩子，一定要回村里边，找一个长得比较中年的老大姐来体检他们的身体，如果怀孕了，如果已经出嫁了，那么这个土地补偿费她们就分不到。后来有一对姐两，从外地打工回来以后，这个女孩子刚满16岁，她就不愿意接受这种所谓的检查，最后村民们就决定说不给她分地的钱。这两人就开始到地方的政府，先到办事处，后到市政府、最后呢到省政府，然后到北京来信访。最终，全国妇联，从保护妇女的合法权益的角度，在国家信访局的协调下，这个问题还是比较妥善地解决了。那么这种，本来是一个不很大的事情，基层的这些村民，他们做出这样的决定是侵犯了妇女合法权益的这种决定，反而得到了执行，因此，我们各级党政组织，党政机构，应该关注这些重复上访的案件。它的发生，实际上，就是基层，最初，我们本来是，按照国家法律法规的规定，应该作好的事情，就不应该让他逐级地去上访。33 还要讲一讲，上访的人，他从基层一直到北京，有的路途遥远，要支出很多费用，而且原来的矛盾没有解决，由于上访有些基层的干部，特别是有些领导干部，对这些上访尤其是越级上访也是很反感的。旧的矛盾没有解决，新的与群众、机构的对立又在发生，使这个矛盾解决起来呢，更加困难和复杂化。非正常的信访的数量在增加除了刚才我们说的信访案件有些呈现出的特征之外，还有一个重要的特征就是，非正常的信访的数量在增加。有些信访人看到解决问题无望，或者说他的要求没有达到，制造出一些事端，或者说想引起人们的注意，然后采取过激的所谓的信访的方式，比如说，围堵过党政机关、拦截我们领导人的车辆，另外到一些敏感的地区或场所去信访。比如说，有些人跑到天安门去做出一些非理性这样一些事件，来引发各种目光。那么，所有的这样一些做法，都是我们和谐社会是应该避免的一些情况。当然，我们说，之所以发生这样一些过激的行为，从正面上来讲，这些人呢，他的行为的选择显然是不正确的，应该引导他们按照法律的规定，到指定的场所，按照相应的程序去解决问题。但是，从我们党政机关来讲，我们也确实应该考虑，就是说，我们一定要给这些上访人，真正的解决问题的这个出路和方案。只要他来反映问题，他反映的问题合理合法，我们就应该给他一个正确的说法，而不能互相推委。使这个他感觉到解决问题没有希望，因此，才做出一种不理智的、过激的或者是冲动性的这种选择。这也是我们特别注意的。刚才我谈到了，信访条例里面明确规定，像这样的一些行为做出了以后，以前我们地方的党政机构恐怕都是动用当地的党政机关，通过治安处罚，甚至刑事拘留的办法去处理，但是，客观的讲，旧的信访条例还没有这样明确的规定，而我们已经实施的新的信访条例就明确规定了说发生这样一些情况，你反映的问题有道理，也要通过合法的途径去解决，更不要说，没有道理的，想制造事端的这样一些情况，我们就要用法制的手段对他进行处理，追究他的各种责任，包括违反社会治安秩序的治安处罚，可以拘留，那么更为严重的，可能导致犯罪，我们可以追究他的刑事责任。第二节信访案件发生的原因那么，我们有必要来分析，就是新的历史时期里边，我们这些社会矛盾，这些信访案件的发生，它的原因到底是什么，我想，恐怕从这个整个信访33 案件发生的原因分析，不外乎有这样一些。公民的法律意识普遍比较淡薄就是首先，公民的法律意识普遍还比较淡薄。更多的人他更关注的是自己的权利，比较少关注的是自己的义务。这是一个重要原因，就是说我们的宪法也好，法律也好，我们讲权利义务的一致性、平衡性、对等性，既没有没有权利的义务，也没有没义务的权利。那么有些人过分强调他自己的权利，比如说，公民有纳税的义务，然后他还有参加社会生活各个方面的权利。如果我们现在看我们税收机关，包括我们所得税的征收，恐怕有些人纳税的义务比较淡薄，或者说，想方设法地避税、欠税、甚至偷税、漏税。可是，谈到权利的时候，他就是一点也不会相让。当然我们说权利应该主张，这是法律规定的，但是他应该跟他的义务对等起来来理解，来认识，这是一个重要的原因了。忽视法律的规定另外，我们也应当承认，新的公务员法已经颁布了，2006年1月1日正式实施，那么我们党的机关和政府机关，以及其他的一些机构里面的人员，我们现在公务员的范围已经扩大了，那么公务员在执行国家公务的过程当中，没有严格地依照法律的规定去执行公务，我想呢这应该是引发信访案件多发的一个非常重要的原因，我们不可讳言，我们基层的一些执法人员，他的法律素质、政治素质、大局意识，应该说还比较差。常常是为了一己之利，或者为了某个组织、某一个机构的、团体的利益，而知法犯法。以违法养执法我们国家教育学院曾经给国务院打过一份报告，有些地区，有些领域里边的管理呢，确实存在着一种以违法养执法的情形，我们执法本来是我们所追求的，但是呢，我们用的是一种违法的手段去追求一个合法的目标，大家想一想，这样的结果，必然会侵害广大群众的利益。那么这应该说是产生众多信访案件的一个重要的原因之一。法律法规规章覆盖面还不够广33 另外，就是我们还应该看到，我们的社会主义法制建设，它还在一个进行的过程当中，因此，我们法律法规规章，我们各种制度呢，它对社会生活的管理的各个领域的覆盖面还不够广。确实我们存在着，许多领域，我们的管理活动还是处于一种无法可以的状态。那么在没有规则可以遵循的时候，那么处理起问题来，可能不同的人，处理的方式会不同，那么最终导致的结果也不同。这里边，有的人他是出于社会公众利益，考虑人民群众的基本人权，那么，这样的结果，可能群众就比较能够接受。而还有相当一部分公务员在处理的时候很可能就有些偏差，或者说为我所用，形式上，是出于社会公共利益。比如我们举一个例子，我们最近北京市发生的一个道路罚款的案件，一个外地来京卖菜的一个外来工，他有一个客货车，然后呢，他在一个路口上有一个进行标志，一共105次违章，被罚了10500块钱。这个案件，最近已经起诉到北京市的某个区法院，那么就这样的案件它就提示我们，我们交通执法，当然我们要创造交通的秩序，要使我们的市民出行更加快捷，同时还要更加安全。平时我们执法，今天我们有些进行标志，还有一些探头摄像机来记录违法人的违章行为，这都没有错，但是我们执法的目的，一定是要符合我们社会公共利益。我们执法的程序一定要严格地来遵守法律规定的程序，我们道路《交通安全法》明确规定，就是当一个汽车司机违章以后，他违章的这样一个行为，一定要有道路交通管理部门给他出具一个处罚决定的通知书，这个通知书是书面的，要送达给违章人，而我们现在就是上网让他自己去查。对一个文化程度很低的外来打工者，每天忙忙碌碌到深夜，早晨很早就去进菜，这样一个外来务工人员，让他去上网，他也没有电脑，一个偶然的机会才发现这样一种情况。借了8000块钱去交罚款。我想今天像这样的事情，我们政府就应该进一步来完善我们的工作程序，使我们的执法更加人性化，这样才会减少我们信访案例上升的这样一种趋势。当然，我想，我们还有一些问题，它的发生呢，是由于我们不要认为法律是万能的，实际上，法律也有他无能的地方，比如说，我们的法律规定，就是我们重的是一种形式上的正义，就是说我们发生一件事情，我们通过各种各样的证据去证明曾经发生的事情，那么法院他坚持的这个准则是什么，没有证据证明的，我是不能认定的。我曾做过兼职律师，接受过这样一个案件，一个公民，他借了另外一个公民27万元，出借人他借了人家钱之后，然后就还给人家了，还给出借人以后呢，他跟出借人说：“你把欠条给我。”那人说：“我们都是好朋友，我那欠条在家，等过两天我给你拿回来。”过了几年这两个人反目了，反目后出借人又把这借条拿出来，他就告到法院说他还欠他27万元钱，后来这位还款人找到我做兼任律师去法院去打官司，我说：“33 这个官司呢，我不能去替你打。你之所以找到我，看你那神情，十有八九你是把钱还给他了，但是，稍有法律知识的人，你还钱的时候，他拿不出借条，你至少应该问他要一个收条，你什么也没有要，就是哥们义气然后呢导致现在人家有证据，这个证据是个书证，你又还钱的时候假如没有其他目击证人在场给你证明，这个时候呢，你到了法院也打不赢这场官司，还要交一笔诉讼费，律师那你还得另外拿钱，我劝你就别打这个官司了，他觉得很委屈。像这种情况，我们司法机关处理问题只能重证据，就是说，他没有支持你的这种诉求，并不等于说你真正没有道理。事实真正没有发生过。这就是我们法律的无能的空白的苍白的这样一个方面。另外，我们的法律还有另外的规定，比如说我们还以刚才例子为例。如果是出借，财务的时候，我们往往双方有个约定，比如说我借你1万块钱，然后呢，一年以后你必须归还，那么过一年你不去要，过两年还不去要，过三年还不去要，我跟大家讲就是你根本就不去要钱，不是说要了他不给，而是根本就没有这种催债的行为以后，你约定了一年以后还，过了两年，我们民法诉讼有规定，它的诉讼试销就是两年，这种债权债务。如果说，不要钱了，告到法院，法院也会受理，但是法院肯定不会给你做出一个判决书，你肯定要申诉。为什么？一个诉讼时效过了。类似的规定还很多，比如说，我们的行政会议法规定，你跟政府发生争议以后呢，一定要在两个月内向政府申请复议。超过两个月，对不起，你就丧失了这种权利。你要向法院控告某个政府机构，说是侵犯你的权益，你一定要在三个月之内向人民法院去起诉。如果超过三个月，你就丧失了这种诉讼的权利，当然，我们最高法院司法解释呢，还有进一步的规定。所有的这样一些规定，这就告诉我们，法律规定的时效、时限制度，过了这个时间以后，法律通过司法机构来解决你的纠纷的这种途径实际上等于也就丧失和放弃了。这也是我们提高公民法律意识过程当中必须解决的问题。所以说由于这样的一些法律的规定，那么说，假如如果出现这样的情况，他自己会很委屈，很冤枉，或者政府的行为确实不是合法的时候，那么这个时候呢，恐怕就给我们解决问题带来了难度。因为，一般地说，一个法制国家最终解决问题是靠一个司法的裁决。可是你这个路放弃，你没有去走，那么接下来你的问题没有解决，我们现在很多的恐怕就跑到信访机构来寻求解决问题的途径。33 第三章信访案件的类型第一节信访案件总述那么我们对目前多有发生的信访案件，那么到底有多少，我想给大家说个数据。去年我们国家信访局统计的数据，是全国县级以上党政信访机构登记成功了信访案件的总和超过了一千三百多万件。1300多万，不客气的讲，可能有些信访的案件也成立，但是我们没有填表，没有登记。这种案件恐怕还有一些。另外就是我们这统计的是县级以上的，还不包括各个部门的。由此可见，信访案件的数量是非常大的。我个人估计，比如说，1300万到2000万之间，恐怕这样讲是不过分的。如果一个家庭，他是四到五口人的话，我们差不多就有一亿人在一年当中呢和信访发生了关联。那我们建立和谐社会，象我们大家有问题，我们不能得到很好的解决，当然是一个和谐社会一个不和谐的音符。而且，它是我们党和政府应该特别关注的一个问题。我们也需要特别致力解决这种不和谐的情况，各种信访案件，我们要区别它的不同，问题的性质，来给一个不同的解决问题的方案。那么对于如此众多的信访案件的分析，后面我们还会进一步谈到。我想跟大家讲什么问题，就是说我们的1300多万，我个人估计超过2000万，这样的案件，那么实际上今年在两会期间，最高人民法院院长的工作报案里面，他谈到了说，去年我们国家各级人民法院受理的民事、经济、行政、刑事、军事、国家赔偿以及非诉讼的执行案件，一共有多少呢，一共是接近800万件。也就是说，我们的信访案件，按照目前我们统计的数据，是超过我们各类诉讼案件的1.6倍。如果说我们再加上其他的一些没有征集、没有统计近来的这些的案件呢，很可能是我们实际上诉讼案件的3—4倍。这样大的社会纠纷和矛盾，没有纳入我们法律体制里面去解决，而是游离在我们法律制度之外，这确实是我们要特别关注的一个问题。所以，我们有必要对信访案件它的总体案件进行分析，研究资料表明了，我们有权威人士讲过这样的话，他说群众来访、来信的案件当中，80%反映的是什么，是改革开放过程当中发生的这些问题，如果我们还是计划经济，我们各种生产要素，人的要素都统一制的时候呢，利益的确立性比现在要好得多。因此，社会矛盾，上访的问题相对反而少。那么我们进行市场经济，市场经济过程中利益的主题他是多元化的，各种不同利益的碰撞是非常的呈现出一种全新的态势。33 我再举一个例子：比如说有一个地方，政府说烧砖的砖厂，承包合同到期后，在续包合同当中，发生了一些纠纷，然后政府决定停止建筑材料，实际上就是砖厂，不让他在继续生产下去，结果导致150多个农户和在砖厂上班的工人到市政府门口去静坐。他们要求给他一个劳动的权利，大家想，劳动的权利也是写在宪法里面的，但是，我们土地保护，我们依法处理经济纠纷，这也是国家所要求的。还有一个例子，山东的一个中等城市的一个市委副书记，到一个很大的一个汽车集团去做老总，原来这个汽车集团在市场经济条件下，已经濒临到倒闭了，他去了以后，大刀阔斧地改革，很有经营的思路，最后使这个汽车呢集团重振雄风，而且它的产品销售到国际市场。然后我们的组织要把这位老总调到另外一个机构去任职。这个时候，这个工厂的工人集体去找政府，去请愿，要求不要把他老总调走。这实际上都跟信访案件有关，甚至都可能找到信访机构要求协调。我们信访案件的分析，我们不要简单地把它归结为都是负面的、阴暗的，实际上呢，我们只有改革开放的过程当中出现了一些新的问题，群众通过组织的渠道找政府来解决这些问题，我想这是一种健康的、积极的、当然的态势。另外，就是这些群众要求解决的问题，80%都是合理的，甚至是合法的。我刚才讲了，有些领域呢我们可能还没有法律的规定，既然他是合理的、合法的，我们就应该着力去解决。就应该反观我们党政机构，他的工作态度，他的工作程序，他的政策观念和法律观念。这是我们新的时期里面确实应该转变的一种思想观念。昨天，我们国家经济学院正开办一个纪检监察的领导干部的研究班，吴关正同志了叙述一个重要的讲话，他就讲到，最近一个时期，我们对于那些征用农民土地，失去农民土地的补偿金的落实，对一些农民工欠薪问题的解决，对一些弱势群体看病难，对一些外来打工人口进城之后子女的入学和一些其他问题的解决，实际上也大大缓和了这类社会矛盾的发生。如今我们的天津市，原来由于构成改革的工程当中，补偿费比较低等一些政策的原因导致许多拆迁户到北京来上访。后来，天津市拿出了七条重要的拆迁方案，据有关部门讲，后来天津市的市民，没有一户再到北京来。所以说实际上我们把问题解决在初期，解决在基层，如果说是我们政策方面出现了一些偏差，我们及时地来调整，这是我们解决社会矛盾的一个治本的办法。33 另外，就是我们刚才已经谈到了，即使80%以上也都是我们地方党政机关，只要下工夫，花气力，就能够解决在当地，而不用越级上访甚至到北京上访的这样一些案件，有些案件常常就是几百块钱的补偿，或是一些罚款的退还，但是我们基层由于我们作风方面的问题和官僚主义的这样一些现象导致了他越级上访。把这样一个很小的纠纷和矛盾逐渐把它演化地越来越大，解决起来难度也越来越大。因为他上来上访，就希望你政府给我带来了这样一个小的损失而你不给我解决，然后我到北京去，我这路途费，旅差费、误工补贴。他都想有要求。而且，客观的讲，这个问题应该解决，而你没给他解决，那么当然就是我们应该来检讨我们主观上的因素。最后一个问题，还是我们刚才重复过的，就是说，我们80%以上都是基层可以解决的。我们最近有一个重要的、影响比较大的案件，无锡有个地方征一块地，征地的时候，无锡政府转呈江苏省政府，江苏省政府后又转呈国土资源部。国土资源部最后报给国务院后批复，同意征收一块土地，结果有150多户农户有意见，说是你征的地不是工矿用地，其实有一部分是我们的宅基地。然后就来国土资源部申请复议，国土资源部说你申请复议的时间已经过期了，因此驳回他的申请，然后向北京市中院提起诉讼。北京市中院认为，因为他们来上访的时候，这个国土资源部就告诉他们回去找当地组织去解决，他们回去以后呢，当地解决不了，又来到了北京，这个时间他们认为呢是应该减出去的。最后北京市中院还支持他们的观点，判说国土资源部按照行政会议法的规定应该予以受理。国土资源部不服，上诉到二审法院和北京市高院，最后维持了一审法院的决定。要求国土资源部来复议这个案件。据我了解的情况，这个案件现在各级组织正在启动我们处理问题的机制来协调这个问题。可能到目前为止还没有受理这个案件。那我要说的问题是，当初我们，他上访的时候，通过信访这个渠道，我们能够协调的，我们能够调解处理的，不一定要他一定要走到复议、诉讼，走了一圈，一年多时间，结果回过头来我们还是去调试这个问题。也就是说，基层的组织很可能牵涉到一些补偿款高低的问题，我们现在也是在商议这些问题。倒不如我们当初的若无其事政府，能在最初的时候，由于发生矛盾和纠纷，怕有意见，我们就来解决这些问题。因为国家经济要发展，征地如果是确实是必须的话，尽管我们土地管理和使用比较严格，但是我们还是应该有我们审批程序的。这个时候，我们基层就应该很好地来真正到下工夫、花气力去把这些矛盾解决在当地，解决在基层，而且你那些资源、你那些职权完全够你来解决问题。第二节涉法涉诉案件我这儿有一图表，我们来看去年的信访案件，国家信访局把它做了一些分类，从这些分类就可以看到，涉法涉诉33 案件占1300多个案件当中的31%，这个里边我想通过对数据的分析、统计上，我们可以得出一个答案，我们解决社会矛盾，法院已经做了判决，老百姓还不满意，还有意见，然后又到信访来寻求解决，这就是他对我们政府，对我们司法机关的公正或者对我们通常讲的公信力产生怀疑。因此，这样一个统计数据，就提示我们党政机关，尤其是领导，尤其是决策机构，你要进一步提升我们的行政执法和我们司法活动的公正性，这非常重要。我们现在法院判案子，相当多的案件，二审都判完了，我们国家实行两审终审，但是呢，二审案件判完以后，原告、被告均不服，同时提出申诉。或者说，一审判决以后，原告、被告都不服提出上诉。这是非常耐人寻味的一个问题。我们现在司法公正和行政执法的公正性，一定要提升。不然的话，这个根本的问题不解决，我们光是通过治标的方法去解决那些所谓的社会矛盾，通过信访的方式去协调，去调诉，实际上，我个人以为，在这一类案件里面，他的难度非常大。法院同志也提出：你这信访最后出一个什么样的文书，你把我们法院的判决书放在一个什么样的境地？其实也是这样的。第三节城市拆迁与农村耕地案件所以说，另外，我们也提到，像城市拆迁，象我们农村征地的这个案件，这两项加起来也占到1300多万个案件中的30%。刚才我已经提到，这样一个数据，提示我们基层的、地方的我们一些党政领导同志、党政领导机关，我们的政策，尤其是我们城市发展，机遇城市的建设的过程当中，我们如何更加理性地、更加注意地融合可持续发展，更加关注被征地人、被拆迁人他们的那些基本的权益，尤其是经济权益，如拆他的房子，城市的居民，能不能给他的最少补偿款，能不能达到他以前居住的那个水平和条件。还要必须能不能相当于他原来的那个位置。最近我看到中央电视台的一个报导，说我们的有些基层的地方出台一些政策，我们征了地以后，特别是农村的农民地被征了以后，我们会给他一些补偿款，那么看他年龄的大小，如果是60岁，我们要他1万块的养老金，让他来缴纳，如果说，他是二三十岁，以后的生命力还很长，我们让他交5万的养老金。这个时候呢，到了他丧失劳动能力以后，政府就开始把他纳入养老保险体系。这就是我前几年一直在思索的一个问题，这些补偿款如果给了农民，他不理性地去支配它。很可能分光花尽，很快他就沦为既没有生产生活资料，也没有经济来源，缺乏各方面的劳动技能，文化水平又比较低。这样我们想确实是我们各级党政组织应该考虑的一个问题。33 第四节企业改制案件另外我们企业改制方面的案件也占到9%，那么这样一个的比例也要请大家注意。因为我们企业改制，基本上都是我们国企的改制，国企改制的案件一年当中呢，1300多万件的10%，也就是120多万件是国企改制的。也就告诉我们，在国企改制的时候，我们要尽量调整我们的政策，尽量关注我们国企的那些职工。尤其到了四五十岁，他没有更多地吸纳新知识，新技能的这种能力了，确切的讲，他们以后的生活保障不能降低。能不能有一个适当的正确的规定，使这些人能够比较满意我们政府给他们的补偿。如果这样的话，我们这几个方面的问题都解决得比较好了，我们信访案件高发的这种态势就会釜底抽薪。我们的社会矛盾就会大大地降到一个低的水平。第五节解决的途径那么我们解决社会矛盾和纠纷到底都有那些途径我们可以使用呢？我们来分析一下。我们首先使用的办法就是调解的办法。比如说纠纷，我们谈到的纠纷有各种种类，我们把它从法律上分为民事的纠纷，就是平等主体之间，老百姓之间打架。都知道最近有一个姓周的农民征地，征地之后遇到不同区域里面的农民，大部分农民都比较满意那个补偿，就是有一个村里面的人他不同意，村委会干部也纵容他的村民和其他村的村民搞对立。和其他村已经有好几次严重的摩擦。前不久发生了一次重大的械斗，死了四个人，结果其中拒绝拆迁的村庄里面扣了对方一个人，放在地下室里面，听说还拿铁链拴着。我们干警去协调矛盾的时候结果要求先把人质还回来。当地的村民坚决不同意。说还回来之后，因为这次械斗，除了死了人之外，死人还不愿意烧掉，说用冰柜冰起来。然后呢，还有很多受了重伤的人在医院里看病。这个村委会觉得他们的主张很暴力，要求政府赔偿的数额非常惊人。我们想如果一开始这些矛盾，民事纠纷发生了，我们通过调解的办法，政府关注社会矛盾的解决，他就不会酿成以后比较严重的，我们可以叫做“惨祸”。这是一种人祸。最近河北省荆州市的市委书记和市长职位都给免掉了。这就是一个因为民事纠纷引发的一个恶性案件的典型事例。实际上与我们的信访工作也有密切的关联。另外，就是通过行政的办法。通过行政处罚、通过行政仲裁、通过行政复议、通过行政诉讼，这样的一些办法33 。另外就是刑事犯案。有些人刑事犯罪，我们就追究他的责任。这方面较多的就是有这样一些事例。比如说，发生在乡间的一些公路上，或者是公路两旁的一些道路。经常有些村民被汽车撞死，然后肇事司机和村民进行私。这实际上它是刑一个事案件交通肇事罪。但是，这两人的做法啊，侵害了各方面的权益，尤其是我们法律要求的。因为经常私了，就会导致我们道路交通安全方面的法规得不到很好的执行。要是死了人以后，8万块买一条人命。这个过程当中，有可能私了的不好，最后又引发出进一步的，政府还要去解决这种纠纷。再解决，我们的难度一下就加大了，因为现场已经被破坏了，责任就不太容易分清了。因为如果说汽车肇事以后死了人，但是不一定主要责任在驾驶员。如果是对方的责任占比重比较大，或者说超过50%的时候呢，一般我们是不判交通肇事罪。那么造成死亡事故的赔偿的比例也是这样来划分的。如果说主要是比如说有人寻死非要撞在一辆汽车上，这个时候呢，恐怕驾驶员只能是给他一些象征性的补偿。我们《道路交通安全法》也有相应的一些规定。当然对于机动车驾驶员跟非机动车和行人发生交通事故以后，负全责的这样一个条款社会上也提出了一些讨论和争论。但是，总体上来讲，像这种刑事案件这也是一种。另外一种，女孩被强奸案件也是私了。特别是在一些宗族、家族观念比较强的，那样一个村落里边，往往是一个族长出面出来协调，他的话大过法律。这种情况都侵害了我们刑事构成犯罪，追究刑事责任的，然后创造出一种秩序的、环境的、法制的这样一种思路。第六节案件纠纷的解决方式调解刚才我谈到民事、行政和刑事这三种案件的纠纷，解决的方式我想也有三种情况。一种就是民间的调解。我们各个基层都有一个居民委员会，都有一个调解委员会。发现纠纷后，他们首先去调解。去年全国十大杰出的司法人员中有一位就是我们基层的司法调解员。司法调解员是最低层的、而且没有什么报酬的民间的调解。在我们中华民族这也是一个很好的传统。冤家易解不易结。基层的这种调解如果做好了，就使我们很多社会矛盾和纠纷被过滤。当地实在调解不成的，那么我们紧接着就是一种行政的调解。我们行政机关在解决矛盾的时候，实际上最初我们首先讲到的一点也是给他调解，调解不成的我们才有可能做出进一部的刑事上的决定。最后一个办法就是更加严厉秩序化或程序化的办法，就是司法的办法33 。民间纠纷，就是民事诉讼。对政府的不满意和抱怨提起行政诉讼；对一大堆的刑事案件提起刑事诉讼。当然刑事诉讼，我们在讲有一部分比如说虐待家庭成员的犯罪，侵犯公民民主权利的这样一些犯罪，有些是公民的自诉案件，还有一些杀人放火、抢劫的案件，促使公安机关作为刑事案件来侦破。他是一个最初介入的机构。还有些组织犯罪、贪污受贿，这样一些案件，会有检查机关负责侦破，然后再找国家机关来进行公诉。那么在这个过程当中，如果我们有关的公民向有关的部门发生刑事案件去举报、去报案，然后我们有关部门，特别是公检法机关它应当树案，应当立案的没有立，或不应当立案的却偏偏要立，这样的一些情况都可能导致进一步社会矛盾的发生。我们解决起来，恐怕因为矛盾量的增加，使我们解决起来就更加困难，解决起来投入的资源、时间就更加多，更加的不必要。除了调解之外，我刚才谈了民间的调解，行政机关也可以调解，到了法院后，一些民事的自诉案件，他也可以调解。甚至刑事案件，刑事附带民事案件也是可以调解的。再加上我们的行政案件，现在我们规定不可以调解，但是行政诉讼法现在正在修改，修改过程当中，许多专家都提出来能不能行政诉讼，政府和对方产生的一些矛盾跟争议，也可以引入调解的这样一个机制。调解在我们中华民族中，是一个非常好的一个传统，是一个经验，西方国家是都觉得中国的调解制度是独树一帜的，比较好的。因为调解的案件特别容易执行，而且使以前本来非常对立的那种纠纷趋于平缓，趋于缓和。所以以前本来非常对立的那种纠纷趋于平缓，趋于缓和，这样对建立和谐社会当然是比较好的。仲裁那么如果调解不成呢，我们第二个办法就是仲裁，仲裁就是政府也好，我们司法机关也好，实际上我们在讲的当然主要是政府了，对于那些民事争执，对于那些刑事性的争议，我们政府可以出面给它一个居于一个第三者，接近法官那个立场，那个位置的时候，你们两家发生争议，政府说公民甲这个你比较有道理，或者说你的道理占60%，公民乙你只有40%，然后来划分这个比如说发生审判了如何来赔偿。比如说劳动争议发生了，那我们的政府有个劳动争议的仲裁委员会，它来做一个劳动合同执行的过程当中到底是用人单位的是非，还是我们的劳动者他有过错有责任，之后给出一个说法，这是一个仲裁的方式。这个仲裁现在也有两种情况，一种是我们现在签订经济合同的时候我们首先选择你是发生纠纷以后，你是要求仲裁呢33 ，你还是到法院去诉讼？如果要求仲裁，请大家注意，这个仲裁不是我们党内机关要管的那个仲裁，而是一种社会的仲裁。仲裁的决定他就必须执行，我们有一个仲裁委，仲裁委员会里面有很多委员。发生了经济合同民事的纠纷以后呢，选择仲裁的这些当事人他可以指定其中的仲裁员，然后给他一个仲裁的决定。另外一种仲裁就是刚才我已经提到了，就是劳动争议的仲裁，就是我们政府的因素在里边，就是劳动争议仲裁委员会。复议和诉讼接下来的办法就是复议，刚才我举过几个案例了，就是我们的复议实际上它是解决我们反驳政府在宏观决策和微观管理的过程中发生了一些社会纠纷的一个法制的，非常高度制度化的这样的一种方式。它解决矛盾的种类主要就是行政管理过程当中，国家活动过程当中发生的一些争执，以及与行政管理活动相关的这些民事的争执和纠纷。另外一种方式就是诉讼的方式，那么诉讼刚才我谈到了，它可能是行政诉讼跟行政诉讼相关的一些民事问题一并来解决。当然从我们党政机关宏观的全局的角度来考虑呢，还包括我们要引导我们的公民，引导我们的社会成员，发生矛盾以后按照矛盾的性质向人民法院提起民事的诉讼、经济的诉讼、行政的诉讼、甚至刑事的诉讼。我们各级司法机构对于案件发生了以后要积极地立案去侦破，这也是一个重要的方面。第七节赔偿另外一个就是赔偿，那发生争议以后，我们现在人民群众他的刑法案件里边，我个人分析，更多的比例还集中在一些财产财力方面。刚才我们谈了拆迁费、补偿费这样的一些问题，包括一些下岗人员，包括一些医疗、社会保障，确定社会保证金，这样一些问题的解决。可能是数额的问题，该不该发的问题，标准多少的问题等等。那么如果说我们的国家的活动，工作的活动，给对方带来了损害了，带来损害有两种，一种是合法的，比如说警察破案，必须侵入某一个公民的家中去缉拿逃犯，所以这个时候，破门而入的时候造成财产损害，这个国家应该给予补偿，这补偿如果不及时，如果给的不到位，不符合标准还可以有意见，有可能转化成一种行政的纠纷，甚至转化为一种国家的赔偿。另外一种就干脆是赔偿，因为我这行为本身就是违法的，比如说，我们广为关注的现在废翔林案件，被我们司法机关判处了15年徒刑，后来又减刑两年，13年，在监狱里边服刑11年半以后，马上就快出狱了，这个时候，被杀害的人，就是废翔林33 的妻子又出现了，这个时候我们知道的现在啊废翔林找了个律师要求我们当地的司法机关由于冤狱了，赔偿他430万块钱，那这里边，他非要赔偿他的精神损失。我们现在的国家赔偿法规定，没有精神损害赔偿。那么西安有一个麻旦旦的案件，这个麻旦旦的女孩儿，被警察拘留15天，然后实行13天半以后又释放了，最终判定这个公安机关拘留这个女孩儿的理由是嫖娼，嫖娼是女孩子根本就做不了的，然后呢，这个女孩子说假如说他怀疑她是卖淫的话，那么去检查她的处女膜，做了法医鉴定，她还是个处女，之后我们的一审判决赔她70多块钱，到了二审，法院根据她的一些误工的损失，路途补贴，最后判了赔九千多块钱，那么她提出的赔偿的数额也高达几百万。这个国家赔偿法现在也在推动它的修改，那么从实践从理论上我们就主张能不能对赔偿也增加一些惩罚性，不要光是一种补偿性的所谓的赔偿，另外精神损害能不能作为一种赔偿，特别是对于一个女孩子，这一生恐怕要产生非常大的影响。那么用一种经济赔偿的方式对她的精神进行一些补慰，这是我们民事方面已经有的规定也正在执行。那么西方国家也就有很多案例可以引来参考。第四章信访的功能那么刚才讲那么多呢，其实我们党和政府解决社会矛盾，更多的更广泛的渠道我们还是把它放在信访的这样一个渠道里边。因为前面我就谈到了，我们国家的法制建设还是正在进行的过程当中，还不能说很完善，很多领域里边的法律法规还比较缺乏，我们的行政诉讼法，我们的行政复议法更多的它关注的是公民、法人和组织的人身权利和财产权利，假如受到了公权的侵害，然后呢可以复议可以诉讼。也就是说我们宪法规定的劳动权、受教育权、政治权利或者说社会保障的一些权益，妇女儿童老人的一些权益，华侨的权益，侨眷的一些权益等等。这些权益现在在逐渐地进入这样一个比较制度化的这个领域，但是呢只是正在进行当中。那么在这种情况下，我们这么多的案件，到了信访这样一个层面去解决，这也是事出有因，事出必然，因此我们的信访就成为我们各级党政机关在这个政府接受过程当中，在处理问题的过程当中就可能引起对方的一些问题了，这个时候我们事前的一种调解、协调、处理，尤其是我们已经做出一个决定，对方认为权益受到侵害了或者说你这个决定不合理了，然后找到我们党政办公厅下设的这个各级信访局，通过来人来访，通过来信33 反映这些问题并要求解决问题。这成为我们当今中国解决社会矛盾的一个非常重要的方式和途径。第一节咨询功能但是我个人的理解，我们的各级信访机构，如果从政府的机构上来讲呢，它在我们各级政府里边的功能定位是什么，这个可以讨论嘛。我个人以为，这个信访机构，更多的它的功能不在于如何解决矛盾，而在于它是一个国家的权威的咨询的这样的一个部门，当信访案件摆到它面前的时候，它的第一个判断是说这是一个什么样性质的问题，如果属于法院的问题，就告诉他你到法院去起诉；如果是要到集体行政复议的问题，告诉他你到某一个部门处理这个问题的部门去申请复议；如果是说是要告政府的那种行政诉讼，它告知他到人民法院去提起行政诉讼。那我这有一个案例，是好多年以前发生的，还在1985年的时候，有一个李姓的公民，当时他就已经是中年了，然后他是一个监狱管理局下属的一个正经（09：45）的一个雇员，在办事的途中，被汽车给撞伤了，撞伤了以后他就要求算工伤，当时可能就没有给他算，因为他说我是在执行公务的过程当中受伤的，然后到最近几年，他就按照信访条例的规定报了信访机构，信访局就给他支招儿，出了个主意，那你就说你在执行公务的过程当中被撞伤了，那你首先要找你的交管局，让它来确定一下这个撞伤的责任，在这里你会获得一些赔偿，那么接下来你要找社会保障局，到这儿去让他来判定你这种情况能不能属于工伤，因为属于工伤，可能国家的劳保各方面会有相应的一些制度，可能交到一些金钱，那么然后这个公民他得到这样一个答复以后呢，他回那些单位，那些单位如果说能够给他解决当然解决了，问题是时过境迁了。再有，我们的制度规定是最近一些年才比较重视这个制度建设，当时的规定当中可能还没有像现在这样完善，尽管我们现在还是要进一步完善。乡里矛盾也是比较复杂，那么我举这个案例仅仅是想说我们的信访机构实际上它是以咨询为主，发现问题以后所谓的传承批转也好，分门别类的转发也好，主要就是这样一个功能。我们现在要解决的问题因为我们跟这个各级党政的领导同志我们想谈的这个观点是什么，因为我们信访的机构，既然它一个咨询的机构，我们就不要让它承载太多的解决矛盾和争议的这种功能。而是说什么呢，发挥它这种咨询，这种咨询的权威性，正如我告诉他去哪儿去解决，我能不能出具一个具有法律意义上的以国家的咨询机构发的一个咨询意见，我把他引导到哪儿去，这个矛盾就最后地真正能够解决了，而不能再三地反复。33 这是我个人以为我们目前解决各种社会矛盾尤其是一些上访案件，我们国家实际上投入的成本很大，但是效率不是很高，我们要提高解决问题的效率。我举一个例子比如说，在美国有一个听政制度，就是你这个行政决定做出之前呢，需要有一个初步的决定，如果这个初步决定你没有意见那就作为一个正式的决定了，那么你有意见你可以要求听政，美国有一种行政法官，也叫听政官，听政官对社会劳保、福利金、救济金的发放，他一个上午可以清二三十个案件，三五分钟一个，基本上对方的诉求有些道理，没有离谱的地方呢他就建议主要的领导马上就给他解决了，我们能不能逐渐地来借鉴一下这样一种快速的更有效的解决社会矛盾的这种机制。那么这个做法，我觉得我们信访机构也是可以做的，就是说他来这跟我们倾诉，一个下岗失业的职工，然后他又交了劳保金，这个时候呢劳保的失业救恤金就发不到，这种情况呢我们的信访机构给的咨询意见就应该是个权威性的，有关部门就必须按照这个意见就给他发放，这样就解决了，就不必造成一种重复的上访。所以说这个另外一个咨询，这样一个机构的定位，就启发我们各级党政领导。你们要用好的信访机构，既然它都是你政府和党委办公厅下设的一个局，那么信访局某一个时期里边某一类的案件高发，就提示我们党和政府的决策者，基层党组织和我们政府的决策者，你要尽快地调整这方面的规定和文件，或者我们的使用政策。使你这个政策更符合人心更多人拥护它，因此呢才能更好地执行它。通过信访机构数据的统计，调查研究，尽快地将那一些有价值的调整政策的这样一些意见反馈给我们决策机构，跟我们的研究室跟我们的法制法来结合起来解决这样一些问题。那么我们的信访，实际上它是我们国家民主制度的一个在形式上的一个重要表现，民主是我们社会主义民主这个得到充分发扬，各方面的积极因素得到广泛调动，要想调动各方面的积极因素，就包括解决我们这些上访群众他的一些基本问题，这些基本群众他的问题解决了，他的社会责任感被激发起来了，他的民主意识被激发了，这实际上是整个我们国家民主制度推动前进的一个表现。那么刚才我们也谈到了，我们要想消解要想弥合目前多发的高发的居高不下的而且呈上升势头的这样一种信访案件的发生，其实一个最主要的治本的一个做法就是依法治国，依法行政，依法执政，这是非常重要的。依法执政、依法行政它是消除社会矛盾发展发生的一个最根本最有效的这样一种途径。33 第二节吸纳功能那么我们信访条例还规定了一些什么呢，就是说除了我们的信访人员反映问题之外呢，其实我们党和国家建立信访机构还有一个重要的功能，就是吸纳那些人民群众那些有识之士对我们国家管理过程当中的一些合理化的建议，甚至包括一些批评，这也是非常重要的。它并不是要解决它自己的问题，而是给国家管理过程当中提出一些好的建议。比如说我们北京市搞奥运场馆那个分潮工程，后来我们有些这个高层的这些专家，就提出来说我们投资太多，我们过分的奢华，我们没必要投那么多这个经济资源去。后来北京市的奥委会根据专家的这样一些建议实际上还是做了一些调整，据说这个预算节省下来三分之一以上。这就是一个很好的案例，我们国家目前的经济还不够发达，就是发达国家的这个财政预算也是捉襟见肘，都是比较紧张的，我们把有限的财力用在最需要资金支持的事业上，我想这是一个非常重要的问题。那么人民群众一些这个学有所长的专家，他们的一些意见，特别是一些符合科学规律的意见，通过信访这种渠道向领导人写信反映问题，领导重视这些问题，使我们推动我们的民主决策和科学决策，这也是信访一个重要的功能。因此这样的一些功能实际上它是我们决策民主和整个政策民主化的一个表现。第五章信访的创新第一节尊重人权，依法化解社会矛盾那我们新的信访条例呢，它在尊重人权，依法化解社会矛盾方面做出了许多制度性的规定。比如说我们新的信访条例增加了畅通信访渠道，及时了解民情并化解社会矛盾这方面有些制度的设置。以前信访方面的一些事项应该说跟现在比起来不够明朗，那我们哪些事项可以去信访，现在我们规定得非常具体。第二节提高处理信访事项的效率和效果另外就是创新了一些信访工作的机制，提高处理信访事项的效率和效果33 ，这也是我们以前信访条例里边有所缺陷的。比如说我们现在信访压条例里边规定，说已经过反复信访以后，你到了你所在的区域里边的信访机构信访以后不服，你可以申请复核，复核不服的还可以再向上一级申请复核，复核两次以后你还不同意的，那我们告诉你民政纠纷，你这种反映问题我们只能解决到此为止，不可以再继续越级地去上访，这就是一个比效率的问题，我们重复的上访通过这种方式就可以在一定程度上得到缓解。第三节切实完善维护信访的秩序另外就是完善切实维护信访的秩序，以更好的保护广大信访群众的合法权益，维护社会的稳定。这方面呢也是信访条例制定过程当中修改过程当中坚持的一个重要的原则。既然我们判断信访群众反映的问题都是改革开放过程当中发生的问题，都是相当一部分都是合法合理的问题，有的还是基层应当解决而且能够解决的问题，那么我们就应该支持人民群众通过这种信访的途径，这一个法律规定的途径，合法合理的来解决他的问题。那么我们的信访条例应该说在这种指导思想的指导下，做出了一系列的具体规定，信访的一些案件程序是什么，信访的机构你必须依法的来履行你的职责，不能出意外，不能应该受理的信访案件不去受理，尤其是如果是发生这种情况以后，我们还要追究相关的机构工作人员甚至是相关机构的领导人他的责任，这都是一些这个维护信访秩序，更好的保护信访群众的切身利益的这样一些制度，对化解社会矛盾，既然是人民群众他有了问题，有了正常的渠道去解决了，这个时候对于社会的稳定当然是非常有好处的。第四节强化信访工作责任那么这个新的信访条例还在强化信访工作责任方面，促进群众反映的问题，合法、合理问题进行及时的解决，这个方面也做出了一些努力。那么我们说这个信访条例的贯彻和实施，跟我们国家依法执政，建立起一种公平正义的社会秩序和制度它也有重要的关联。我们说到的和谐社会就是公平正义的这种社会，那么使信访群众在社会各方面的利益关系得到妥善协调，信访反映的问题既然绝大多数都是人民内部矛盾，刚才我也讲了，极少数有坏人利用，利用行政形式的问题，但是呢绝大多数都是人民内部矛盾，既然这样一个判断，那么应当通过信访工作正确的来解决人民内部矛盾以及其他的社会矛盾，实现社会的公平和正义。我们刚才看到的那个资料也看到了，我们信访案件当中，31%都是涉法涉诉案件，那么涉法涉诉案件这种信访有个重要的经济33 上的原因和基础就在于，我们这些信访的群众对你的公正执法和司法形成疑虑，那么我们司法机关它的价值追求就是公平和正义，如果我们不能给一个公平的判决和裁定，这确实是我们国家机构应该着力来解决的问题。应该说有一个说法叫司法机关是社会公平的最后的一道防线，我记得去年的时候我写了一个反对司法捕快的一个文章，那么我们如何公正的来司法确实是我们当前中国社会矛盾高发多发的这样一个态势应该着力来解决的一个问题。就是说，到了法院的判决或裁定，基本上都会使都能够使社会的矛盾平复下来，矛盾得到化解，问题得到解决，这是一个重要的方面那么我们这个新的信访条例，它按照我们信访工作和我们各级领导人，尤其是信访机构的领导人他的政绩联系起来，我觉得这也是一个非常重大的突破，就是这个各级党政机关应当建立健全信访工作的责任制，对信访工作当中失职、渎职的行为，严格依照有关法律、法规和我们现在信访条例规定，追究有关责任者的责任，并可以通报。各级人民政府应当将信访工作纳入公务员的考核体系。我觉得这也是我们党委政府领导同志特别关注的一个问题，因为我们经常有计划是因为一票否决啊，现在环保方面的一票否决啊等等这样一些工作方面的一些责任制的一些要求。那如果说我们信访的工作也纳入相应的体系，那么信访工作的好坏作为衡量公务员政绩的一个重要的尺度，这实际上贯彻我们党的科学的政绩观的一个重要方面。我们这样讲当然希望各位应该掌握的一个什么问题，我个人感觉，就是我们不能盲目的片面的说我这个地方没有信访案件，这就是我们信访工作做好了，如果是我们过分强调这种数据化的指标，这样下去是会产生这样的问题。所以前面我们分析了信访案件的发生它是跟我们经济的发展，经济的多元化，这样一个社会现实生活联系在一起的，它的高发在一定历史时期里边是难免的，呈一个上升势头它是一个规律性的，我们能不能反思我们这样一个想法，就是说我们能不能把有些地方应当受理的信访案件，我们尽量多的受理，在一定时期里边我们不考虑它数量的多少，而是说我们解决问题的多少，多少问题在多大比例上解决了，我们基层原来解决了10%，现在解决了50%，我们到北京的到省城逐渐的降下来了，当然我们这不是说一定不允许到北京，或者到省级机构去信访，根据这个信访条例以及它那个事情的重大性影响性，包括处理的机关，你比如说部委处理的文件，象我刚才举的国土资源部的这样一个例子，因为它中央机构处理的，他直接到中央来信访有他的道理。纳入一个对公务员评价的这样一个体系呢，我觉得它确实会激活我们各种信访机构解决问题的这种积极性，使我们信访条例能够更好的贯彻。33 第五节属地管理原则那么我们信访的指导思想，我们新的信访条例跟旧的信访条例一个重要的区别就是在于什么呢，就在于各届人民政府要坚持“属地管理”的原则，这是非常重要的。原来我们旧的信访条例规定的叫做分级管理，在这个属地管理修改上有些同志有些意见，说以前分级管理反映出你这个属地管理了，但是新的信访条例特别强调的就是说，发生在哪个地方的问题，哪个地方的党政机关就要关注，就要去解决它，所以呢，特别强调属地原则这样一个规定。那么同时要依法、要及时、要就地的来解决，要采取教育和疏导相结合的原则。有些问题还解决不了，你再教育他没有用处的，就是说要疏导该解决的问题要解决。另外就是党政机关的负责人应当阅批重要的来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的重大问题，检查指导信访工作，这也是要求我们各级党政领导要重视信访工作的这样一个规定。第六节对外公开那么信访的一些新的举措都有哪些，按照新的信访条例规定，跟旧的信访条例不同的这三个方面，我觉得有一个比较大的变化。第一个就是各级政府都要公布信访工作机构的通讯地址，电子信箱，投诉电话，信访的接待时间和地点，查询处理进展或结果的方式。这个查询当然我们目前可能还是这种机械制地给他发一些文字或者说口头的，那么我们的发展目标这个信访条例还专门规定了，要对信访工作进行网络化，建设相对这方面的建设，建立这种信息系统，那么在某个县发生的一个信访案件，国家信访局从这个数据库里就可以查到，那么避免它这种或者说它要督促干这样一个工作。当然这个网络的建设还得假以时日，不可能说是在很短的时间把它建立起来。但是这个浩大的工程一旦建立起来以后，对于我们秩序化的对于我们科学的来解决这个信访案件，避免这种越级上访，同时对我们信访这样一个系统它的工作的效能性进行监控，是一个非常好的一种方法。当然它也会极大地方便我们这些信访的群众，他去哪儿反映一个问题，他去网上一查就发现他去到哪儿，去到哪个单位，哪个单位处理的结果是什么，或者说正在处理到什么程度，这当然会大大的舒缓他们心理压力，觉得政府在不断地在推进，在解决他的问题，可能他对社会的意见就会大大地被化解。33 第七节信访接待日另外我们还规定了一个叫做信访接待日的这样的一个制度，大家都已经注意到了，前不久我们公安部要求各级公安机关局长直面信访人，就是近十年来的这些反映的问题积累下来的我们都可以直接的向这个局长去诉说，说他的冤屈或者说这个公安部的有关领导同志答记者问的时候也谈到了，就说我们尽量属于公安部门解决的问题我们尽量来解决。如果涉及到其他解决部门需要协调的，我们也要尽量抓紧时间去协调去解决。第八节与信访人面谈再有就是与信访人面谈的制度，我们这里要求各个信访机构的信访局的局长，要公布他的电话，那么信访人可以及时的跟他沟通和联络。另外如果他要求面谈，那要直接见领导人的我们也做出一些制度的设计。既然我们的党我们的政府是代表人民利益的党，是我们人民的政府，那么我们这些政府的党政机关的领导人和各个部门的领导，他跟人民群众的这种鱼水关系恐怕通过这种直接的面对面的交流也会建立起来。人民群众也会感受到既然领导重视这个问题，能够亲聆我的倾诉，可能对舒缓他的压力也会有帮助。有些案件确实是领导直接地关注了，聆听了以后，听了他们的倾诉以后呢，就比较会引起重视，那解决起来的效率可能就更快。刚才我们谈的就是信访条例它的一些基本情况，它与我们国家党提高执政能力，与我们和谐社会建立的这种关联度，或者换句话说我们如果能够很好的贯彻我们新的信访条例，那么对于我们提高我们党依法执政这个能力它是一个很好的一个体现。我们通过法律的途径去解决如此众多的这种社会矛盾，这应该说是前所未有的这样一个很大的一个工程。如果通过我们三年、五年、甚至十年、二十年的努力，使我们能够通过一个顺畅的按照法律规定的这样一个秩序化的这样一个过程，来逐渐的消解这些社会矛盾，那么我们的和谐社会到了我们的2020年，全面的小康社会其实一个重要的因素就是社会和谐，社会和谐我想最基础性的问题就是这些涉及到人民群众的一些切身利益问题，得到比较好的有秩序化的这种解决的途径和方式。那么增加它法制的含量，这就是我们第一个问题跟大家谈论的这样一些方面。那么为了使各级党政领导同志对我们的信访条例有进一步的操作层面的了解，有必要简单地来谈一下下面的这样一些问题。33 第六章信访的范围、期限、程序第二个就是说信访到底是哪些范围，它规定的期限是什么，到底有哪些程序。这个信访人也就是说向党和政府反映问题的这样的人，他可能是自然人、公民个人，也可能是一个组织，一个企业这样的名义或者说一个学会，或者说一个村委会，居委会等等各种各样组织的方式。第一节信访的范围那么信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况、提出建议和意见，或者是不服下列组织、人员的职务行为可以向有关信访机构来提出信访的事项：（一）对国家行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，法律法规授权的在我们国家也比较常见，有些事业单位比如说市卫生防疫站，中科检验所，像这个建筑质量的检验所之类的这样一些机构，有些法律法规赋予他们一定的行政管理的这种公权利。那么既然行使的是公权利，在这个权利行使过程当中发生的问题也是可以向这个信访机构提出信访；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，在我们这个《公务员法》公布以后大家就会看到我们公务员的范围有了很大的扩大，其中扩大到对于那些行使国家公权利的事业单位，它的人员也是国家公务员。那么我们的这个公共服务的企业和事业单位，实际上在西方国家比较多的也把他们视为国家的公务员，或者说广义的国家公务员，因为他们是用国家的预算的资金来进行事业的这个建设，提供社会公共服务。比如说公交公司、自来水公司，公检公司等等，当然有些西方国家现在它也把它私有化了，但是它的服务的性质具有公益性。那么比如说我们现在这个电费、水费、煤气这个费用的上涨，价格的调整，这样一些问题实际上如果说不合理，那老百姓有意见，或者说某一个小区、某一个物业公司它有意见，这个时候也是我们信访的一个范围；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命和派出的人员，这个也是我们国家管理体制，比如说我们国家一级的有部委一级或者说有副部一级的这种国家级的公司，它的董事长、它的总经理，甚至它的一些总设计师、总工程师都是由我们国务院来任命的。那么对33 这些人的行为，那么我们还认为他主要的倾向性的他还是行使一种国家的公权利，因此也是可以通过信访来反映他们的活动当中出现的一些问题；（五）村民委员会、居民委员会及其成员，大家都知道按照我们村民委员会和居民委员会组织法的规定，村委会和居委会都是基层群众的设备组织，但是我们有些媒体，不太注意我们法律的这个定位的时候，常常把这些机构也叫做村政府，或者说居民委员会它也认为它是个政府机构，实际上它是一个自治组织，但是这个自治组织的过程当中它在局部地区，针对局部的这些群众行使的公共权利。我们的法律目前只有这个村委会和居委会组织法来调整这样的机构它的权利，而且这两个法律也有一些相对的比较原则的规定，操作成员的规定我们还是推动它的修改，那么发现一些问题以后，他去哪解决这些纠纷，很可能是可以到我们这个信访机构去要求解决的。信访案件的排除受理的范围，就是说我们建立信访，不能把它作为一个框把所有的社会矛盾不加分类的都把它放在信访这样一个体系里边来解决。因此我们新的信访条例就做了这样的明确规定，对依法应该通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决投诉请求，信访人应向有关机关提出。比如说对各级人大以及县级人大县级以上人大常委会，对他们的意见，比如说对人民代表的意见，对人民代表大会、地方人大、人大常委会的工作方面的一些意见，或者反映那种权势性的问题，这个时候都是向人大来提出的，当然我们人大系统也都是一些信访机构。另外就是人民法院、人民检察院职权范围之内的这种信访事项，那你到人大到法院和检察院去提出。当然这些规定目前我们司法机关和人大都有一些具体的制度化的规定，遵循这些规定同时按照信访条例的规定，如果属于这一类的案件，我们信访机构就不属于它的受案范围，这个时候信访机构就应该给他一个咨询说你到这些国家机构去申请，去要求解决你的问题。信访人采用走访形式提出信访案件，大家注意点，我们说的信访就是，“信”就是通过通信的方式来解决这种问题的反映，“访”才是来人来访的这种方式。那么最近我们在年初的时候，在国家经济厅办了一起省部长领导干部信访条例的研究班，我们农业部的同志他就讲就说我们农业部那个网站要很好的建设，我们把很多人民群众的意见通过我们的网站写一个电子的邮件，我们发现以后我们来阅读，然后觉得他反映的问题合理我们就去解决就给他回复，我觉得这也是一个很好的思路，因为现在的技术给我们解决矛盾，给我们通畅的信息提供了很好的技术支持，如果我们真的这样来解决，这个信访人他何乐而不为，我们行政机关其实也是节省很多资源，同时提高了我们信访工作的效率。33 那么来访的怎么办，应该向依法有权处理的本级或者上一级机关来提出，你觉得处理你这个问题的这个机关你对他们失去信任了，进而你就可以向他们的上一级机关来申请这个信访。如果说你对他还抱有希望，能够纠正他的问题，那你就可以直接向他的机构来提出信访。信访事项已经受理或者正在办理的，已经受理或正在办理的你有意见，你认为可能做出这个处理的决定和结果对他不利，这个时候他就要换一个机构再去信访，这是不可以的。同时我们信访已经做出了一个处理的结果以后，在一定时期里边，信访人也不可以再对同一个事情提出信访。如果提出来了，我们信访机构也不予受理。就刚才我讲的，我们信访要这么一个秩序化的状态。第二节信访事项的提出方式另外就是信访事项的提出，如何提出来呢，一定要采取书面的方式，当然也可以通过书信、电子邮件的方式。有关部门对采取口头方式提出的这种信访的请求，应当记录信访人的基本的一些情况。谈到这个记录我也想讲一下，就说我们的信访记录这些信访人基本信息的时候，我们是有必要的记录信息，比如说他的姓名、住址、年龄，甚至可以要他一个通讯的地址，但是我们不能过分的采集那些实际上没有必要的那些信息，不然的话它涉及到一个公民的一些这个个人信息保密的问题。信访人采取走访的形式提出信访事项，应该到有关机关设立或者指定的场所去提出。这也是一个问题，他不能打一个标语，或者弄一个大字报的方式到一个敏感的场所，车站、机场，或者说政府的门口，这个都应该说是不可以的，必须到我们信访机构指定的一些场所。如果是多人采取走访的方式提出的共同的信访事项，这个大家注意是“多人”，而且是“共同的事项”。如果好多人虽然一起去了，但是他们反映的问题是不一样的，就不能说是共同的。那么如果是这种情况，我们这个时候我们前边讲的集体法这种情况，我们新的信访条例明确规定，我们要求他们推举五个人作为代表，单独来信访，不能说是成群结队的几百人就到北京来了，或者到省城去了，这也是我们新的信访条例新编的一个规定。我就想跟各位谈的一个问题就是说，当我们确确实实这五个代表完全能够解决他们的问题，我们在基层或者在有关的机构有权解决的机构能够有效率地及时地协调了他们的问题，当然这种群体形的信访就逐渐的处于下降的这样一个趋势。如果老解决不了问题呢，我们要他推举五个人，有些时候他们居住地可能也不在一起，但是问题是共同的，这时候如果结合在一起，我们这样一条规定执行起来，可能上访人他还会有反弹。所以说还是我们前面那个说法，只有我们从根本上把这个问题解决了，一个是要依法的去进行我们的活动，另外一旦发生了问题，我们解决的比较及时，比较理性，也比较的科学，这个时候恐怕在这些方面的问题才能解决，当然我们现在要坚持，就说群体间要推举五个代表，不可以多于五人。33 信访人提出信访事件应该客观，不能捏造事实，也不能歪曲事实，更不能诬告或陷害他人。因为发生这种情况呢，就说信访人提供的事情一定要真实，既是信访人对我们政府信访机构的一个承诺。至于说到它就不真实怎么办，我们还要看他是有主观恶意的还是由于认识方面的一些问题，他的局限，因为人看问题的角度会不同。如果主流的不是有主观恶意的，我们就不能追究他的责任了；如果他就是追求对某些人使某些人受到那种不应有的追究，那我们《刑法》也有规定了，就以诬告、陷害他人是要构成犯罪追究刑事责任的。那么这个刑事责任追究是怎样的，你比如说他编造虚假的材料诬告、陷害他人，使另外一个人主要是说人家贪污受贿，好让人家青年的干部，这个时候他就要承担诬告的反作用的责任，他告这个罪应该是五年的，那么对不起要判他五年徒刑。当然我们要慎用这种司法的手段，我们一定要真正能判定这个人就是恶意的，包括诬告、陷害这才可以。第三节信访的事项那么信访机构它受理这个信访的事项一定要在十五日之内做出处理。就说你一旦接到这个申请以后，他要求信访要在15天之内做出处理：1、有法律规定途径的信访，是应该告知信访人分别向有关机关来提出，这刚才我们谈过了，你可以去诉讼，你可以去复议，你可以去找人大，找检察院；2、对依照法定职权属于本级政府或者工作部门处理的事项，应当转送有处理权的行政机关，情况重大而且紧急的应当及时提出建议，报请人民政府来决定。你比如说，昨天晚上我看电视，电视上讲的叫（马家山）一个煤矿，一共死了一百五六十人的煤矿，那么当时有一个就是煤矿安全员，下井的时候也不幸在这场矿难中死亡了，那么这个人他在这之前就已经给领导反映出这个火灾的隐患，里边已经有明火了而且瓦斯已经超过浓度，这个瓦斯监视器已经报警了，但是我们当地矿上的领导还坚持让工人们进去，一面灭火，一面继续生产，所以导致了这样一个严重的矿难。所以说，如果是那种情况紧急重大的，这样的案件那么就必须由这个信访机构赶快报请我们人民政府来做出决定。3、信访事项涉及下级行政机关和工作人员，按照属地的管理原则，直接转送有处理权的行政机关。还是我刚才讲的，我们信访机构他是咨询的，它来判断一下这个事情它自己解决不来，下级政府能够解决它要转送给下级机关，并且抄送下一级信访工作机构，它没有直接到下级信访机构去，它担心下级信访机构，它要告的政府的这样一个机构，所以它到上级信访机构，33 这个信访条例也是允许的，这个时候我们工作上要有一个程序。县级以上人民政府信访工作的机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府的信访机构要定期向上一级信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。1、对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的可以直接交由有处理权的行政机关来办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办理报告。有关行政机关应当在收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。就说你受理还是不受理，一定要在半个月之内要做出一个书面的通知，同时这个通知要以书面的方式要通知信访人，这个时候他要复核的时候就可以凭这样一个书面的通知再向上一级申请复核。第四节信访的程序那么信访机构如何来办理信访事项，行政机关及其公务员办理信访事项应当及时、妥善地来处理，不可以推委、敷衍、拖延。信访人反映情况、提出建议，有利于行政机关改进工作的应当认真研究论证，并积极采纳。这是刚才我讲的，我们是民主的，信访人提出一些合理化建议，不是说为了他自己的问题，比如说这个地方污染很严重，他有一些关于治理污染的一些好的建议，这个时候我们政府应该积极的来采纳他这种合理化的建议。行政机关以及它的公务员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。这也是我们公务活动，实际上我们公务员暂行条例，现在我们已经颁布的《公务员法》都有这样的规定。我们信访工作它也是一种公务活动，因此有一种叫做公务回避，这样的一种规定。如果是他的亲朋好友是被信访人，或者说信访人，都不可以直接来受理这个信访的案件，这回避当然可能是对方要求的，也可能是他自己主动要求领导决定来回避的。行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实的，可以向其他组织和人员进行调查。这也是信访条例的一个新的进展，那我们要想判断这个信访事项是不是合理、合法，是不是有事实根据，重要的就是要搞清楚它的事实。恰恰是我们在这个方面要引入一些听证的，和调查的一些程序才可以，那只有通过这些调查才能搞清楚事实证据，最终来确定他反映的事实是不是事情的本来面目。那么信访机构还有一个对于重大信访案件的一个报告制度，有些案件信访来了本来已经弄得热火朝天了，但是老想捂着、盖着，不向上面报告，这个时候某些基层或者某一级机构就是有相应的责任了，重大案件比如说有重大矛盾爆发的这个苗头了，那么就要向有关的行政机构或者说向上级政府来报告。信访事项如何来处理呢？就是如果说事实清楚的33 ，符合法律规定要求、合理的，应该分别做出以下规定，做出处理的决定并且书面的答复信访人：（1）事实清楚的，要予以支持；（2）没有法律根据的那就要做好解释工作；（3）缺乏事实根据的那就不予支持。虽然它渠道合理有些道理，但是我们真正解决起来没有法律的制度要跟他解释，那么第三种干脆就是没有什么道理的，我们就要说服他不要再信访。第五节信访的期限信访的期限，受理之日两个月一定要办结，如果特别复杂可以延长一个月。那么如果对这个做出的决定不服的，可以在30天之内向上一级机构申请复查，复查也必须在一个月之内做出复查的意见，对复查不服的可以在一个月之内再向复查机关的上一级提出，复查复核的机关还要在一个月之内做出这种复核的结果，那么这就是行政信访案件就终了了，如果已经经过复核他仍然不服的，那没有办法，我们就不再进行进一步的信访。信访机构对于其他机构办理案件还有一个督办的权力。第六节信访的责任最后我们来谈一下信访条例规定的法律责任，我们信访条例规定的法律责任有两类：一类就是我们信访机构，信访机构的公务员以及他的领导人如果推委，如果造成了信访案件应该受理而不受理，或者说对重大案件应该报告的没有报告，这个时候那他承担的是一种刑律性的责任，政绩的责任，铁定纪律。当然如果是更为严重的也有可能，比如说因为贪污受贿的本来应该解决的不解决，这个有可能是要构成刑事犯罪的，追究刑事责任。同时，我们对信访人也提出一些要求，就说如果说信访人没有按照我们信访条例规定严格履行他的义务，比如说超过五个人的集团性上访，比如说到那些不应该到的敏感场所，党政机关的门口，车船码头，或者说到天安门广场，这样的一些场所去信访，或者说有些过激的言行，或者说是拦截领导人的车辆等等，这样的行为他也要承担一些相应的行政责任和刑事责任。所谓行政责任，我们新的信访条例就明确规定了发生这种情况以后，违反社会治安秩序的，我们可以按照治安管理处罚条例的规定予以拘留。以前我们也是这样做的，但是我们当时的规定不是太明细的，现在有明确的规定了。那么另外一种情况就是情况比较严重的，构成犯罪的我们也不能姑息迁就，要追究他的刑事责任，按照相关的罪名来判处他的徒刑，或者说有其他的刑事的追究。从总体上33 ，我们就能通过这样一些法律责任制度来最终保障我们这部信访条例的贯彻和实施，而信访条例的贯彻和实施它对于我们解决我们党和政府目前面临的众多的社会矛盾和纠纷，是寻求了一个法律的渠道。第七章结束语所以说我们可以这样讲，通过我们新的信访条例的修改，制订和颁布实施，最终使我们党和国家对于解决社会矛盾，提高我们依法执政，提高我们社会管理水平这种规律性认识的一个申报。我们相信，随着这部这个行政法规的贯彻和实施，我们的和谐社会一定会逐渐的被建造出来，使我们的人民安居乐业，使我们的党和国家长治久安。33