02决策：民主化与科学化的兼顾

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1、决策：民主化与科学化的兼顾针对新中国成立以来我党屡屡遭受重大决策失误重创的深刻经验教训，万里首次提出要'‘实行决策的民主化和科学化”，并将之作为“政治体制改革的一个极为重要的方面”。自此，决策科学化民主化成为政治建设和行政体制改革的重要课题，也促使人们思考决策科学化和民主化之间的内在关系。正确认识两者之间的关系，理性把握两者之间存在的内在紧张和冲突，将有助于我们理解推进决策科学化民主化实践中遇到的困境，也有助于我们更有效地解决困境。在关于决策科学化和民主化之间关系的认识上，我们倾向于将两者当作相互亲和、相互支撑

2、的有机整体。万里在提出该命题时曾指出，决策的科学化，首先就要民主化。没有民主，不能广开思路、广开言路，就谈不上尊重知识、尊重人才、尊重人民的创造智慧，就没有科学化；反过来说，所谓决策民主化，必须要有科学的含义，要有科学的程序和方法，否则只是形式的民主，而不是真正的民主。因此，科学化与民主化互为条件，民主化是科学化的基本前提和可靠保证，科学化又是民主化的必然要求。民主化和科学化在应然和价值层面上互为条件，相互支撑，并不必然意味着在决策现实中两者也是和谐共处，现实中两者经常表现出相互紧张和冲突的关系。这种紧张和冲突

3、主要表现为党委政府决策方案与公众意见的冲突、决策过程的封闭性与公众参与的冲突、专家的专业判断与公众自身认知的冲突，以及决策者整体长远利益考虑与公众基于自身偏好的利益表达的冲突，等等。如何从理论上理解和认知这些冲突，是我们客观理性把握决策科学化和民主化内在关系的前提，也是实践中推进决策科学化民主化的理论指导。从决策理论来看，决策的科学化和民主化对应于决策的两种取向，即理性取向和政治取向，决策科学化坚持决策的理性取向，而决策民主化坚持决策的政治取向。理性取向的决策倾向于从理性、科学角度来认知决策，倾向于将决策的问题

4、和事项看作是技术性的或工程性的事务，是可以通过理性方法和科学的专业技术加以解析的对象；决策活动类似于追求数学意义上的真解，强调专业技术分析能力在决策中的作用，决策过程一般都在行政系统内部运行，决策权力掌握在决策者手中；由于强调决策事务的科学性和技术性，倾向于排斥公众对决策过程的参与，秉承专业化、程序化和效率导向的行政系统天生对民主表达过程带来的巨大时间成本、复杂的利益协商和妥协等具有排斥感，专业化的官僚行政系统具有内在的动因去限制民主表达，并将之作为提高决策科学化水平的保障。决策的政治取向从社会存在多兀利益的现

5、实出发，认为决策事务是“公共事务”，涉及各类组织、团体和人员的利益关系，不能简单视为一项技术意义上的工程；由于决策会在多元社会群体中产生损益分配，决策就应该回应多元利益的要求，决策应该是多元利益主体在彼此行使权力或影响力的复杂过程中被制定出来；因此，决策应在一个开放而非封闭的、各方利益主体参与而非决策者独自决断的环境中，通过协商沟通形成共识、联合或妥协的方法做出。决策的理性取向和政治取向之间的冲突，实际上规定了决策科学化和民主化之间具有内在的紧张关系。理性取向的科学决策倾向于将决策问题视为专业技术和科学理性可以

6、分析的对象，侧重于坚持理性、技术标准和科学决策方法，重视专家和技术能力在设计和抉择决策方案中的作用，排斥公众参与。而政治取向的民主决策倾向于将决策事项看作公共事务，侧重于公众对决策过程发挥的影响和制约作用，珍视和重视决策过程中公众与政府之间的互动关系，强调多元利益主体的参与，认为决策应该在公众参与、民主协商、讨价还价的前提下，在各种冲突意见中寻求共识的基础上完成。作为公共决策的两个维度，民主决策和科学决策共同决定着决策的质量。然而长期以来，决策的理性取向或科学化主导了政治取向和民主化要求。恪守理性、专业化的行政

7、系统刻意与利益表达和利益协商等保持距离，依据种种政策指令和程序化规则对社会事务进行自上而下的管理，那些现实生活世界中本应存在的、并让现实世界丰富多彩的公众参与和协商对话等社会交往互动行为，被行政官僚系统冷冰冰的理性准则所主宰，公众的话语权被剥夺，行政官僚系统的律令、合理化安排取代了公众的参与和利益表达。由人们交往互动行为及由此形成的人际关系网络共同构成的生活世界，本应成为行政官僚系统服务的对象，现在异化为行政官僚系统宰制的对象。这种现实为任何一个颂扬民主价值的社会所难以接受，因此，促进和发展社会参与互动行为和鼓

8、励协商，强调公众对行政系统的表达和参与，允许和鼓励公众围绕公共决策事务展开协商和对话，成为决策民主化的内在动力和要求。决策科学化和民主化之间的内在紧张和冲突，在现实中突出表现为一对鲜明的矛盾，即公共决策过程的封闭性、排斥性和公众参与的活跃性、开放性之间的矛盾。一方面，在一个日益分化、专业化、复杂化的现代社会，决策科学化的要求越来越高，决策分析和设计越来越依靠专业精英和科学技术。基于社会