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《中国农村反贫困政策的反思_从社会救助向社会保护转变_徐月宾》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。
1、中国农村反贫困政策的反思———从社会救助向社会保护转变徐月宾刘凤芹张秀兰在中国反贫困战略取得举世瞩目成绩的时候,农村剩余贫困人口的特征凸显了开发式扶贫政策的局限:它对于地域和贫困人口劳动能力的依赖使得其对于剩余贫困人口的政策边际效益几乎等于零,因此重构农村反贫困政策势在必行。在对发达国家新的社会政策,亦即积极的社会政策的理论基础———人力资本理论、生命周期理论与社会风险管理理论进行评述的基础上,作者利用2004年农村住户问卷调查数据分析了中国农村贫困人口的特征和致贫因素,并对社会救助政策的效果进行了评估,认为中
2、国农村反贫困政策要从社会救助转向社会保护。为此提出了“四驾马车”的反贫困政策框架,即由普遍性的医疗保障制度、普惠型社会福利、选择性社会救助以及新型开发式扶贫政策组成的“四驾马车”来共同发挥作用。关键词农村贫困社会政策作者徐月宾,1960年生,北京师范大学社会发展与公共政策研究所研究员(100875);刘凤芹,1975年生,北京师范大学社会发展与公共政策研究所讲师(100875);张秀兰,1963年生,北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授。一、前言改革以来,中国农村的绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2
3、005年的2365万,贫困发生率也相应地从30.7%下降到2.5%。中国的农村反贫困实践取得了举世瞩目的成绩。这一成绩的取得主要是经济体制改革和开发式扶贫的结果。其中,1980年代中期开始的开发式扶贫从利用农村资源和改善农村基础设施出发,将农村发展与提高贫困家庭的劳动和发展能力相结合,对减低农村贫困发挥了重要的作用。开发式扶贫要想达到预期的目标,需要有两个条件:(1)贫困人口相对集中,具有明显的地域性。(2)有赖于贫困人口的自我发展能力。然而,当前的农村剩余贫困人口大多不能满足这两个前提:(1)贫困人口的地理分
4、布呈现为“既相对集中又遍布全国”的格局①。在这种情况下,立足于地域发展的开发式扶贫显然难以覆盖这些分散的贫困人群。(2)在当前的农村贫困人口中,相当一部分是因残疾或大病等原因失去了劳动能力的人群,对于他们,开发式扶贫本文得到亚洲开发银行的资助,特此致谢。①国家统计局《2005年中国农村贫困监测报告》的数据显示,贫困人口不仅广泛地分布在深山区、边远山区、地方病多发区和少数民族聚居区,在非贫困、甚至是富裕地区也大量存在。·40·中国农村反贫困政策的反思的边际效益几乎为零。这也是导致中国近年来农村减贫速度呈现减缓趋势
5、的主要原因之一①。很明显,对于这部分贫困家庭来说,政府救助是帮助他们脱离困境的唯一渠道。开发式扶贫的局限凸显了社会政策在反贫困战略中的重要性。进而言之,在国家的反贫困战略中,除了宏观领域的经济和财税政策、政治领域的治理—善治以外,最重要的就是要建立起一个具有预防贫困作用的社会保障制度。事实上,中国农村之所以还存在大量的绝对贫困人口,在很大程度上就是因为长期以来农村社会保障制度严重缺失所致。在农村经济体制改革以来的大多数时间里,五保供养制度是中国农村唯一的社会福利制度。以开发式扶贫为主的农村反贫困政策基本上取代了
6、农村社会保障,致使绝大多数农民长期以来没有任何公共财政支持的社会保障安排。近年来,随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出,建立和完善农村社会保障制度被重新提到政府的议事日程。农村社会保障制度的重要性以及这项制度的缺失会导致什么样的经济和社会后果在中国政府及理论界已经形成了基本的共识:建立和完善农村社会保障制度不仅是彻底解决中国当前“三农问题”的一个重要因素,更是支撑中国未来工业化、城镇化和现代化过程的根本保证。基于这一认识,政府在继续实施扶贫开发的基础上,也加大了对农村社会保障的制度建设和资金投入,在全国范围内
7、迅速推开了一系列针对困难农户的社会救助制度。显然,社会救助是中国当前农村社会保障制度的核心成分。然而,我们必须认识到,与其他任何社会政策一样,反贫困不是一个简单的使用公共资源对不幸者施以救助的过程,而是在其背后有理论和技术的支撑。有效的反贫困政策首先需要对贫困的风险因素和反贫困政策工具的功能有充分的了解,然后在此基础上根据风险的类型和特征而选择不同的政策工具。只有这样,才能使中国的农村反贫困政策更具有针对性,效果也更加持久。本文将首先对发达国家在反贫困政策领域的一些新的理论和实践进行评述,然后利用2004年的农
8、村住户问卷调查数据对中国农村贫困的特征和致贫因素进行分析,并对当前农村主要社会救助政策的减贫效果进行评估,最后在此基础上为下一步农村社会保障制度的构建提出一个政策框架。二、生命周期与社会风险管理:反贫困政策的家庭与个人视角从20世纪90代开始,在国际社会政策文献中,社会保护(socialprotection)一词日渐取代了人们过去常用的“社会保障”(socialsecurity)。特别
