关于建立排污权交易制度的工作汇报

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主要污染物排放权交易自评报告市环保局杭州市环保局2009年度创新目标为：主要污染物排放权交易。主要内容包括：一是建立全国最完整的排污权交易法律法规体系，制定出台《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》、《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案》、《杭州市污染物排放许可管理条例》和《杭州市主要污染物排放权交易实施细则（试行）》等一系列文件，从制度上对污染物排放权交易进行规范，创新排污配额的分配方法。二是实行排污权有偿使用公开竞拍，在全省率先将排污权通过交易所进行公开竞拍。此项工作现已完成，特此申请验收。一、创新目标的背景与意义近年来，经济社会的快速发展给生态环境带来了巨大的压力，随着节能减排和污染整治工作的推进，相应的环境政策必须与时俱进，排污总量控制及其配套的排污许可、排污权交易和有偿使用等制度，正在日益受到人们的广泛关注。11 杭州市政府在《2009年国民经济和社会发展计划草案的报告》中明确提出要继续开展排污权有偿使用和交易试点工作，促进节能减排减碳，优化生态环境。因此，开展排污权交易是杭州市委、市政府贯彻党的十七大建设资源节约型、环境友好型社会的一项重要举措，是科学发展观在杭城的重要实践。我市推行排污权有偿使用和交易，是用市场经济手段解决环境问题的有益探索，是环境保护和污染减排工作的一项重大改革创新，是优化配置环境资源、发展和规范市场经济条件下环境监督管理体制的一项创新与大胆尝试，对于促进环境管理机制的创新、推动经济增长方式的转变都具有深远的意义。二、目标完成情况（一）健全组织机构。为加强对我市主要污染物排放权交易工作的领导，推动杭州市二氧化硫和COD排污权交易的实施，成立了杭州主要污染物排放权交易领导小组，张建庭副市长任组长，刘小明副秘书长任副组长，市环保局、市国资委、市发改委、市财政局、市物价局、市公共资源交易管理委员会办公室为成员单位。（二）制定法规政策。为推进我市排污权有偿交易和进场交易的市场化步伐，杭州市政府先后出台了《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》、《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案》、《杭州市污染物排放许可管理条例》和《杭州市主要污染物排放权交易实施细则（试行）》等一系列文件，从制度上对污染物排放进行了根本性的规范。（三）探索交易模式。11 杭州的排污权有偿交易平台设在杭州产权交易所，充分利用交易所在价值发现、综合信息、增值服务、交易成本等方面的平台优势，制定了详尽的排污权交易规则、交易流程和信息披露、资金结算及审核办法，专门开发了用于排污权交易的电子交易系统，对各位意向企业代表进行了专门的培训并模拟操作等，为排污权交易提供了技术保障工作。（四）完成创新目标。2009年4月8日，杭州市主要污染物排放权交易在杭州产权交易所正式启动。经过一个多小时角逐，19家企业获得1095吨二氧化硫（SO2）和180吨化学需氧量（COD）的排放许可，总成交金额达2980万元。随后在总结首次交易后推出了第二次交易。2次累计27家企业进行了交易，交易额达4416万元。三、目标创新程度和工作难度（一）创新程度在法律框架下建立一套完善的主要污染物排放权交易体系，在全国是首创。1、理念创新。主要体现在主要污染物排放绩效和制度创新方面，主要污染物分配以污染物的排放绩效作为总量配额分配的依据。排放绩效是生产单位产品所排放污染物的量，是一项综合反映企业生产过程中能源、水利用效率和污染物排放情况的重要指标，以此为分配依据易于操作，表达形式简洁，能充分体现“一视同仁”11 的公平性和公正性，使所有的同类企业处于同等的环境管理要求，为同类企业提供了一种有效的竞争机制。2、政策创新。政策实施需要法律保障。大部分地方虽然都推出了排污权交易管理办法，然而缺乏法律效力约束，政策执行起来有些尴尬，也容易引发排污企业的抵触心理。从国家层面来说，目前排污权交易地位也较为尴尬，还没有国家级别的指导性文件，也没有管理部门可以受理省级以上的流域性交易。为推进排污权有偿交易和进场交易的市场化步伐，我市先后出台了《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》、《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案》、《杭州市污染物排放许可管理条例》和《杭州市主要污染物排放权交易实施细则（试行）》等一系列法规和规范性文件，从制度上对污染物排放和交易进行了根本性的规范，确定了排污权的分配方法，加强了监管力度，明确了法律责任，建立了排污权交易的法律法规。杭州是我省首个为排污权交易立法的城市。3、方法创新。首先是制定了详尽的排污权交易规则、交易流程和信息披露、资金结算及审核办法。其次专门开发了用于排污权交易的电子交易系统。同时为主要污染物排放权交易提供价款结算服务，在银行设立主要污染物排放权交易资金专用帐户。11 实行排污权竞价交易制度，促使排污权有偿使用和交易正式进入二级市场程序，用市场经济的手段督促企业注重节能减排和环境保护。4、平台创新。杭州市主要污染物排放权交易平台设在杭州产权交易所，充分利用了交易所在价值发现、综合信息、增值服务、交易成本等方面的平台优势，标志着原来零散的，个别的排污权交易开始向集中化、信息化、制度化与规模化方向转变。杭交所制定了排污权交易流程和排污权交易的系列规则，针对性地开发了排污权交易系统，从技术手段上保证排污权交易的公开公平公正和安全的进行。（二）工作难度主要污染物排放权交易在国内尚没有成熟的经验可以借鉴，决定了开展主要污染物排放权交易是一项综合性强、涉及面广、推进过程复杂、执行难度大的工作。1、协调难。主要污染物排放权交易具有很强的交叉性，涉及多个职能部门，如财政、物价、国资等等。调动各方面的积极性，形成部门联动，合力推进的格局，成为主要污染物排放权交易工作的一个难题。2、推进难。作为新生事物，目前无论在学术界、政府还是企业，都对污染物排放权交易缺乏足够的把握和认识，由于理论、经验和认识上的不统一，在很大程度上增加了工作推进中的风险和困难。3、综合难。首先要建立一套完整的法律框架，第二是排污权的初始分配难，第三是交易的平台建立在哪11 里，第四是交易后的结算。四、目标实施的直接成本投入情况目标实施的主要成本是系统开发、硬件投入、调研考察费、宣传广告费等，合计约60万元。其中排污权前期调研考察费用10万元，排污权宣传广告费用为1.2万元，网络电子竞价系统开发费用为24万，网络电子竞价系统维护费用为5.63万元／年，排污权电子交易购买笔记本电脑费用为13.5万元，相关人力成本费为3万元，其他费用为3万元五、创新目标的总体框架（一）交易对象。目前暂定对杭州市行政区域内二氧化硫（SO2）和化学需氧量（COD）实施排放权交易。（二）有偿使用和交易主体。有偿使用和交易主体必须是合法排污单位。为便于操作，排污权有偿使用和交易主体初步确定包括县控及以上重点排污单位以及需要新建、改建、扩建项目的排污单位。目前只有企业法人才能进行排放权交易，个人不能从事排放权交易。1、《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案（2007-2010年）》内规定预留的排污配额在符合环境质量和环保法律法规的前提下，经市环保局核准后，在杭交所内通过公开挂牌交易形式进行再分配。2、因取缔、关闭或破产等原因不再排放二氧化硫（SO211 ）或化学需氧量（COD）的单位，自关停之日起，其通过无偿分配取得的主要污染物排放配额在杭交所内通过公开挂牌交易进行再分配，其通过排放权交易取得的排污配额可以通过交易进行再分配。3、排污企业采取污染治理措施后，经市环保局核准认定，认为能够稳定达标排放并实现总量削减目标的，所“节省”下来的排污配额的20％用于生产波动情况下的“调剂”和总量控制要求，其余80%排污配额可进行交易。4、无偿分配取得的二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排污配额，其交易所得收入的70%上缴企业所在地财政的主要污染物排放权交易专项账户。5、已获得环保部门批复并拥有排污配额的在建或拟建项目如取消建设的，经市环保局核准并出具有关证明后，可将排污配额全部用于交易。无偿分配取得的二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排污配额，其交易所得全部上缴企业所在地财政的主要污染物排放权交易专项账户。有偿取得的排污配额，由市环保局按照原交易价格回购后，通过公开挂牌交易进行再分配。6、有改建、扩建和技术改造项目，或实施改制、改组、兼并、分立等的排污单位，采取措施削减二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排放总量后仍超过原有排污配额的，以及新建企业新增二氧化硫（SO211 ）或化学需氧量（COD）排放量的，经市环保局核准认定后，均应通过排放权交易方式有偿获得二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排污配额，方可按建设程序办理其他手续。7、处理工业污水新增的化学需氧量（COD）可从现有纳管工业企业的化学需氧量（COD）配额中优先通过排放权交易获得。8、热电联产机组因增大供热量而增加的二氧化硫（SO2）排放量，其所需配额从被替代的现有小锅炉腾出的二氧化硫（SO2）排污配额中优先通过排放权交易获得。9、市环保局可以将一部分排污配额进行公开挂牌交易。公开挂牌交易的排污配额主要来源于采取集中供热或工业污水集中处理等措施，削减的二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）的多余排放量，以及市环保局和区、县（市）环保局（分局）收回的关、停、迁和破产企业的排污配额，排污单位被限期治理所削减的排放总量，逾期未使用被回购的排放量。10、经杭州市环保局委托从事公共资源排放权交易、储备、回购等工作的杭州产权投资有限公司，可以将其回购的排放配额进行交易。（三）排污权交易方式。杭州市排污权交易是排污配额的交易，在环保行政主管部门指导、监督与管理下，排污权的出让实行公开挂牌交易方式。杭州市主要污染物排放权交易平台设在杭州市产权交易所有限责任公司。11 （四）二氧化硫（SO2）及化学需氧量（COD）的交易价格。根据主要污染物的削减成本、出（受）让方所在地环境质量和总量控制目标以及市场情况等因素，由市物价局会同市环保局确定主要污染物配额交易市场参考价。目前二氧化硫（SO2）市场参考价为20000元/吨。化学需氧量（COD）则根据不同行业的污染轻重程度，实行系数法。造纸、酿造、发酵COD排污交易市场参考价价格系数为2，即40000元/吨；纺织、印染COD价格系数为3，即60000元/吨；化工、制药等重污染行业COD价格系数为4，即80000元/吨；其余行业价格系数为1，即20000元/吨。（五）排污权交易收益。政府分配和交易所得款项必须进入主要污染物排放权交易专项账户，并用于环境质量改善、生态保护以及主要污染物配额回购。排污单位出让政府无偿分配的主要污染物排放权，按其交易额的70%比例上缴当地政府。六、目标完成的效益分析（一）经济效益1、成本最小化。排污权交易的结果是污染治理主要由治理成本小的企业完成，从而实现全社会总的污染治理成本最小化和产值的最大化。2、有利于污染物排放的宏观调控。11 环保部门发放和回购或收回排污权来实施污染物总量的控制，影响排污权价格，从而控制环境质量。为降低污染水平，环保部门可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在自己的手上，不再卖出，这样污染水平就会降低。3、有利于资源的优化配置。实施排污权交易让市场去确定排污权的价格，通过排污权价格的变动，排污权市场可以对经常变动的市场物价和厂商治理成本做出及时的反应。4、有利于刺激企业的技术革新。老企业通过技术革新减低污染物的排放，从而出售排污权获利。新企业进入时采用“清洁生产”的技术少购买排污权从而节省成本。排污权交易使减排变得有利可图，促进污染减排工作。（二）社会效益有利于环境保护与经济的可持续发展。在政府控制的污染物排放总量一定的前提下，在环保技术上取得重大进展或者产业结构进行调整，实际的污染物排放量会降低，有效改善环境质量。同时，降低的排放量为大量新企业的进入留出了发展空间，从而在不降低环境质量的前提下实现经济的稳定增长。七、目标完成后在全国或全省推广和受表彰情况随着主要污染物排放权交易工作的深入开展，有关工作得到了上级领导部门和市委市政府主要领导的充分肯定，受到了新闻媒体及同行的广泛关注。2009年1月，水污染物排放11 权有偿使用与排污交易研讨会在浙江嘉兴召开，来自北京市、天津市、江苏省、浙江省、湖南省、黑龙江等省市环保局（厅）的代表以及南京大学、中国水利水电科学研究院、中油资产管理有限公司等单位的专家参加了会议。2009年10月20日，全国排污权交易工作座谈会在杭州召开，杭州市的主要污染物排放权交易思路和做法受到与会部领导以及兄弟城市的充分肯定，纷纷来杭州互动交流。11