基本公共服务均等化视角下财政转移支付制度研究

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1、基本公共服务均等化视角下财政转移支付制度研究　　中图分类号：F830.31文献标识码：B：1674-0017-2014（1）-0066-04　　公共服务均等化是指在不同地区之间合理配置公共服务资源，使不同地区居民享受公共服务的机会、标准和结果大致相当。基本公共服务应该包括以下四个方面：一是公共安全类服务，如社会治安、公共卫生和环境保护等；二是社会发展类服务，如基础设施建设、基础科研等；三是基本民生类服务，如最低生活保障、养老保险、医疗保险和住房保障等；四是个人发展类服务，如基础教育、就业服务和文化体育等。在区域经济发展不平衡的现实条件下，完善政府间财政转移支付制度，是实现

2、基本公共服务均等化的根本途径和重要保证。　　一、陕西省以下财政转移支付制度及其实施效果　　（一）陕西省以下财政转移支付制度　　1、制度背景。1995年，为落实中央决策，陕西省实行了省以下分税制财政体制。在上缴中央级收入（占陕西省收入总量50%以上）后，省级财政集中了地方总收入的50%以上，省以下各级财政所剩不多。为缓解县乡财政困难，缩小地区差距，协调城乡发展，陕西省实行了省以下财政转移支付制度。　　2、制度起源。1995年的《预算法实施条例》明确授权“地方政府根据上级政府有关规定，确定本级对下级的财政管理体制”；财政部在2007年《中国省以下财政体制》中再次确认“省级政府

3、拥有省以下财政关系处理的自由空间”。陕西省以下财政转移支付制度由省政府在不违背中央政策的前提下自主决定，是对中央财政转移支付制度的贯彻和延伸。　　3、制度历程。为缓解困难地区财政压力，缩小地区间财力差距，在贯彻中央税收返还转移支付制度的基础上，陕西省在转移支付制度建设方面进行了积极探索――将“民生八大工程”纳入测算依据建立了一般性财政转移支付制度；制订了农村税费改革等专项转移支付管理办法；为调动财政困难地区增收节支的积极性，还建立了激励性转移支付制度，先后实行了“两保两挂”收入上台阶激励奖励办法、“三奖一补”办法以及“三奖三管六保障”激励约束考核办法等。　　4、省管县财政

4、体制与转移支付制度。分税制改革后，陕西省实行了省管市、市管县的财政体制。但由于县级财力低下、财政供养人员过多、管理层级多，省对县的政策扶持、资金补助往往不能完全落实到位，县乡财政运转困难。2007年，陕西省开始试点省管县财政体制改革，加大对生态保护和财政特别困难县的直接扶持力度，实行“六到县”和“五不变”，包括“各项转移支付补助直接到县，市级不再参与县级税收分享，不再集中县级新增财力，市级下放县级的收入损失由省级财政补助，原来市对县的各项补助和配套资金由省财政负担”等内容。　　（二）陕西省以下财政转移支付制度的实施效果　　1、支付力度不断加大，规模逐年增长。近年来，随着西

5、部大开发战略深入推进，中央对陕西省转移支付逐年增长，从2008年的820.84亿元，增长到2012年的1677.06亿元，年均增长19.6%。在合理分配中央转移支付资金的同时，从省级收入中拿出资金进行对市县的转移支付，自筹财力转移支付额从2008年的150.87亿元迅速上升到2012年的641.88亿元，年均增速超过省级财政收入年均增速15个百分点。2008年-2012年，陕西省坚持新增财力的80%用于民生支出，财政支出的80%用于民生支出，对市县的转移支付力度显著增强，对各地市的转移支付总额累计4911.16亿元。2012年，转移支付总额达到1480.41亿元，是200

6、8年的2.6倍。对地市转移支付总额占全省财政支出总额的比率从2008年的39.3%提高到2012年的44.5%，占省级财政支出的比率也逐年快速提高。剔除2011年“两权”价款一次性收入增加较多的影响，对地市转移支付总额占全省财政收入总额的比率始终保持在92%以上，是省级收入的2.8倍以上（参见表1）。　　2、支付形式逐步调整，结构逐年改善。一是一般性转移支付快速增长，占比基本稳定。陕西省一般性转移支付从2007年的292.47亿元，增长到2011年的711.38亿元，年均增长24.9%。一般性转移支付占比基本保持在45%；二是专项转移支付增长较快，占比逐年提高。2002-

7、2007年，专项转移支付874亿元，其中2007年达到258亿元，比上年增长40.2%。专项转移支付占比从2007年40.2%上升到2011年的47.3%，高于一般性转移支付，年均增长36.5%；三是税收返还占比小并逐年下降，对转移支付效果影响不大。一方面，陕西省经济相对落后，税收返还基数小，尽管近年来经济总量显著提升，但在全国总量中的份额依然不超过2.6%；另一方面，税收返还在省以下转移支付比重较小，由2009年的11.5%逐年下降到2012年的7.8%。由于税收返还严重违背了设立政府间转移支付制度的初衷，不是真正意义上的转