城市基础设施项目BT融资模式探析

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1、城市基础设施项目BT融资模式探析　　 ——兼谈参与阜阳市BT项目法律服务的体会　　　　　　　　城市基础设施作为城市存在和发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的前提条件，其建设和发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量。随着城市基础设施建设力度的加大和市政公用事业社会化、市场化进程的深入推进，BT融资模式近年来被广泛应用于城市基础设施建设项目。太平洋建设集团在利用BT模式参与市政设施建设方面先行一步，建设规模目前已达几千亿元，在全国十多个省份都有BT项目，我省的淮北、阜阳等地先后与其合作。笔者作为阜阳市建委的法律顾问，参与了阜阳市与太平洋建设集团投资合作谈判的全过程，现

2、结合工作体会，就城市基础设施项目BT融资模式谈一些粗浅的认识。　　一、BT模式的含义　　BT模式也称为回购模式，即政府把基础设施的投资建设任务交给社会资本，在社会资本完成基础设施建设后，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。对于大部分基础设施建设项目，尤其是公益性基础设施项目，在建设环节均可按照BT（建设—移交）方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。BT模式中政府向社会资本融资，政府的融资成本是付给社会资本一定的合理商业利润。政府通过回购减轻了短期融资的压力；政府的支付手段是多样化的，除以现金支付外，还可以以税收优惠、土

3、地使用权转让等多种方式支付，社会资本的介入增加了政府的税收和就业机会，经济效益和社会效益都比较好。　　按照融资模式的不同结构，BT模式还可以分为：（1）一次性回购；（2）分期回购。BT模式中社会资本承担的风险是其对BT模式所提供的商业机会的把握能力，要求社会资本有高超的商业运作能力。通过商业运作和项目管理，社会资本可以获得合理和超额的商业利润。BT模式的优点在于该模式仅是一种融资方式，企业的控制权没有转移，仍然在政府手中，便于管理。该模式适用于大型的、公益性的基础设施建设，同时取决于政府管理部门的通盘考虑。　　BT是BOT的一种历史演变，即Build-Transfer（建

4、设—转让）。BOT是对Build-Own-Transfer（建设—拥有—转让）和Build-Operate-Transfer（建设—经营—转让）形式的简称，现在通常指后一种含义。除了BT演变方式外，BOT的演变形式还有BOOT方式，即建设—拥有—运营—移交；BOO方式，即建设—拥有—运营；BLT方式，即建设—租赁—移交；BOOST方式，即建设—拥有—运营—补贴—移交；BTO方式，即建设—移交—运营等。标准意义的BOT项目较多，但类似BOT项目的BT却并不多见。 二、BT模式获得发展的政策背景和法律依据　　（一）政策背景。随着市场经济的深入发展,经济体制改革的深入,政府投融

5、资也日益融入了市场性因素,银行资金和社会资本不断成为政府投融资的重要资金来源。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004] 20号)明确规定：“放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,“各级政府要创造条件,利用特许权经营、投资补助等多种形式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。此政策背景可谓是BT模式获得发展的一个重要因素。　　（二）法律依据。2003年2月建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》指出：鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件

6、的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。这是我国部门规章首次明确工程建设可以采取BT模式。2006年1月，建设部、财政部、发改委和中国人民银行共同发布的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，规定在政府投资项目中严禁施工单位使用带资承包方式承揽政府投资项目。同时规定，采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。于是，理论界对此展开激烈的讨论，有人认为BT模式是变相带资承包，又不在三种排除的融资方式之列，表明政府投资项目

7、采取BT模式已遭禁止；也有人认为带资承包和BT模式根本就是两个概念。建设部对于外界讨论激烈的BT是否遭到禁止没有给出一个明确的答复，实际工作中BT模式也一直在采用。笔者认为，不能把两者混为一谈。理由如下：　　1、1996年建设部《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》明确指出：禁止一切工程项目带资承包。2003年建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》提出，鼓励有条件的企业搞BT。从这一点我们可以很清楚的看出BT不属于带资承包。2006年建设部等四部委《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》与