乡政村治行政体制改革的宏观思路

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1、乡政村治行政体制改革的宏观思路形成于20世纪80年代初的“乡政村治”体制一方面使农村基层政府行政逐步迈入专业化、正规化建设的轨道，有利于提升农村基层政府的行政能力和绩效，促进农村基层政府由无限的管制型政府向有限的服务型政府的历史转型，另一方面也使农村基层政府面临诸如“责、权、利”失衡，缺乏有效的合法性生成和增长机制，职能转变滞后，功能定位欠科学，与国家和社会的利益脱节等多种矛盾和问题。在“国家社会化”的宏观思路下完善“乡政村治”体制，是现阶段农村乡镇行政体制改革的正确选择。一、“乡政村治”行政体制产生的背景20世纪70年代末80年代初，在农民自发突破与党和国家自觉领导的双重作用下，中国农村

2、兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革。经过短短的几年时间，全国农村绝大多数生产队都实行了家庭联产承包责任制。截至1983年春，全国实行家庭联产承包责任制的生产队已占生产队总数的97.8%,家庭联产承包经营实际上已经成为中国农业的一种基本经营形式［1］。以分散经营为基本特征的家庭联产承包责任制的兴起，从根本上动摇和冲击了农村人民公社体制。第一，家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础。家庭联产承包从一开始就是以分户承包集体土地及其他生产资料为前提，农民也因此获得了对土地及部分集体生产资料的使用权及相应的受益权和转让权。在联产承包过程中，部分集体资

3、产还折价转归农民和农户所有，后续的改革还允许对部分公有土地，如荒山、荒坡、荒水、荒滩进行拍卖，农民也因此获得了部分生产资料的占有权。这一切都触动了人民公社赖以存在的根基，瓦解了人民公社时期一大二公、高度集中的经济及组织基础。第二，家庭联产承包使农民获得了生产经营自主权，改变了人民公社时期的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式。第三，家庭联产承包使人民公社的管理功能迅速弱化，管理方式丧失效力。最为突出的表现是，随着家庭联产承包的实行，农业生产和经营管理的职能转到农民和农户手中，公社各级组织对农业直接经营管理及统一分配的职能随之消失。同时，由于农民和农户获得了经济上的自主权和独立性，农民

4、的流动性增大，公社管理中所依赖的种种经济上的制裁和强制手段随之失效[2]o为了适应农村经济体制改革带来的巨大变化，党和国家对农村基层治理结构进行了重大调整和改革，决定废除政社合一的人民公社，重建乡镇政权，实行政社分开，同时推行村民自治。1982年4月22日，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出：“为了加强农村基层政权，健全农村集体经济组织，草案按照政社合一的原则，规定设立乡政权，保留人民公社作为集体经济组织。”“居民委员会、村民委员会是我国长期有效的重要组织形式，……是群众自治性组织。”[3]1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过

5、了新修改的《中华人民共和国宪法》。新宪法第95条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府”；第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。1983年10月12日，中共中央、国务院下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，该通知指出，随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。

6、政社分开、建立乡政府的工作大体上要在1984年底以前完成。该通知还指出，村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。此后，政社分开建立乡政府的工作迅速在全国农村展开，截止到1985年底，全国共建立了79306个乡，3144个民族乡，9140个镇［4］。在政社分开建立乡政府的同吋，对乡以下的组织体制和管理机制也进行了改革，撤销了原来的生产大队和生产小队，建立了村民委员会和村民小组，截至1985年底，全国共建立了948628个村民委员会、588多万个村民小组。这样，在我国农村实行了二十多年的

7、政社合一的人民公社的历史宣告结束，中国农村社会由此步入“乡政村治”的新时期。二、“乡政村治”体制下农村行政的主要特点所谓“乡政村治”，是指国家治理乡村社会政治事务时的制度化的机制与活动。乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性，是国家的基层政权所在；村治则以村规民约.村民意愿为后盾，具有高度的自治性和一定的民主性，是由村民自己处理关系到自己利益的基层社会事务活动［5］。与人民公社体制比较，“乡政村治”背景下