应松年论行政权

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1、论#行#政#权应松年1,薛刚凌2（11国家行政学院，北京,100089;21中国政法大学，北京,100088）摘要:行政法的重要内容之一是合理设定行政权，对行政权内涵及外延的充分了解不仅是合理设定行政权的基础，也是建立相关行政法律制度的依据。对行政权的分类有六种不同的划分标准，不同的分类标准目的各有不同。在理论上，行政权的内容可分为行政事权、财权和组织人事权三个部分，即行政权的管理范围。行政权的形式分为八种，是行政权运作的具体形态，对行政权的设定体现在设定标准、设定主体、设定方式和设定程序几个方面。关键词：行政权；分类；内容;形式;设定中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号:1000-020

2、8（2001）04-054-12行政法的重要内容之一是设定行政权。而合理设定的前提是对行政权内涵与外延的充分了解。究竟什么样的事项应设定行政权管理，行政权中包含哪些具体的权力，行政权与立法权、司法权的关系如何，行政权应当如何设定等，这些问题都需要深入研究。本文将从不同角度讨论行政权。一、行政权的界定（一）行政权的涵义何谓/行政权0,学者们的理解大同小异，其阐释略有差别。有学者认为从现代意义上说，行政权是指国家行政机关执行国家法律、政策、管理国家内政外交事务的权力[須（円佝。也有学者认为行政权是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家权力的组成部[2]（P18）o还有人将行政权定义为

3、国家行政机关执行法律规范，实施管理活动的权力[3]（P13）o分上述界定有其合理的一面，如将行政权定位在对法律的执行和管理行政事务上，以区别于立法权和司法权，但也有明显不足。具体表现在：第一，将行政权界定为国家行政机关的权力似有不妥。在单一制国家，行政权归属于国家。但随着国家管理形态的变化，行政权分别由国家行政机关、地方公共团体和其他公法人承担。在联邦制国家，行政权主要在联邦和州之间分配。可见行政权的担当者不是国家行政机关,而是具有独立权利能力的各类行政主体。第二收稿日期:2001-Wr20作者简介：应松年，男，教授，博士生导师；薛刚凌，女，教授。没有突出行政权管理行政事务的特点。无论是立法权

4、、行政权还是司法权都关涉到行政事务但行政权对行政事务的管理具有主动性、直接性、连续性、具体性等特点。上述界定没有反映行政权的这些特点。鉴于上述分析，我们认为行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的组成部分。对此，可从以下几方面把握：第一，行政权的主体主要是国家，尤其是重要的行政事务，如军事、外交、货币管理等都由国家担当。但除国家外，在单一制国家中的地方公共团体、公法人以及在联邦制国家的各州都是行政权的担当者。以往学术界一致将行政权界定为国家行政机关的权力，是因为我国将行政机关视为行政主体，加上我国行政组织形态不发达之故。第二，行政权

5、是对行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力。现代国家的权力有三类:立法权、行政权和司法权。立法权与司法权都涉及行政事务，如行政事务的创设和处理都需要立法加以规制，行政法律规范的最终实施依赖于司法权的保障，但行政权对行政事务的处理则具有独特性。行政权是以一种主动、直接、连续、具体的方式对行政事务进行管理。第三，行政权是国家权力的组成部分，是对国家立法权和司法权以外权力的理论概括。从这一意义上说，行政权具有抽象性和整体性。此外，行政权还具有法定性。在人类法治社会出现以前，行政权是自由的，不受任何约束。但现代社会，由依法行政所要求，行政权的设定、行使都受到法律的严格规制（法律保留原则）。需要指

6、出的是，行政权是一个不断发展的概念。著名思想家孟德斯鸠在其5论法的精神6一书中，把行政权界定为/有关国际法事项的权力0,即/媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略0的权力等【4］（P1115）。在孟德斯鸠时代，行政权主要表现为在外交、军事和国内公共安全方面的权力。而在现代社会，除上述传统上的权力外育、环境、社会保障等各方面的管理。行政权不同于行政职权。行政权是对行政权力的抽象和概括政机关所承担的具体的管理事务和权限。行政权是行政职权的基础的具体化【5］（PW-仃）。，行政权已扩展到对经济、教,而行政职权通常指单个行,而行政职权则是行政权和立法权、司法权相比，行政权呈现以下特点：第一

7、，行政权对社会具有直接影响力。这种影响力是由行政权的特定作用方式决定的。行政权与其他国家权力不同，它与相对人有着更经常、更广泛、更直接的联系。相比之下，立法权和司法权对相对人权益的影响比较间接。立法所制定的法律规范需要行政与司法的落实；司法也不是直接赋予或剥夺相对人权益，而是在相对人权益发生争议或受到侵犯起诉时，法院才对之予以裁判和救济「】（门也）。第二，行政权具有强制性。行政权包含了直接使用和指