论《档案法》对档案行政管理权力的约束

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1、论《档案法》对档案行政管理权力的约束论《档案法》对档案行政管理权力的约束　　行政法是调整国家行政管理中各种社会关系的法律规范的总和，行政法的重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。[1]《档案法》（包括《档案法实施办法》）是行政法，但是，档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，这不仅不利于依法治档，也不利于档案行政管理依法行政，应该引起档案界同仁的重视。　　1对《档案法》的认识与实施　　《档案法》的颁布实施之初，对《档案法》的认识还是比较到位的。在《档案工作》杂志1987年第10期的社论中指出：我国《档案法》具有显明的社会性，它不只是

2、为档案部门行使权力的一种立法，而且是立足于国家和着眼于让会，正确地调节国家与集体和个人之间正当利益的行为规范。各级档案部门和档案工作者，必须明确，在法律面前不仅应当和其他普通公民一样享有完全平等的权利，而且，从自身工作职责而言，应当具有更加严格的遵法义务和高度的遵法意识。这就要求，我们必须认真学习《档案法》，全面理解其精神实质，而且，要以身作则，自觉地树立严格依法办事的法制观念。要虚心接受人民群众的监督，使自己成为执行《档案法》的模范。[2]1987年9月7日印发的《国家档案局关于认真贯彻执行<中华人民共和国档案法>的通知》中也强调：各级档案部门

3、在开展档案工作中，要依法办事，制定各种规章制度必须以《档案法》为准绳；处理一切档案事务必须遵循《档案法》的原则，绝不能超越《档案法》允许的范围。[3]从中看出，当时，已认识到《档案法》既赋予了档案行政管理部门一定的权力，又将其控制约束在一定的范围内，并强调档案行政管理部门要依法办事，不能超越《档案法》允许的范围，做执行《档案法》的模范。然而，随后的认识却发生了变化，形成几乎一边倒的现象，就是基本上把《档案法》作为管理档案事业的权力工具来看待，最典型的是把《档案法》当武器的观点。据对知网检索，在档案及博物馆学科中以《档案法》并且包含武器为检索词，以全文为检索项

4、进行检索，共检索到相关文献815篇，时间从1987年一直持续到2012年。这里，随手摘录几段：　　把《档案法》当武器的认识，最早是1987年王庆成提出的，他认为：《档案法》作为法律是档案工作者手中的一种武器。[4]　　1988年，石怀川认为：《中华人民共和国档案法》的颁布施行，为我们档案工作者依法行使职权，发展档案事业给予了思想武器和法律武器。[5]　　2002年，张姣荣认为：《档案法》是搞好档案工作的有效武器。[6]　　到2012年，依然有人认为：《档案法》是我国档案事业的准绳，又是各级档案部门和广大档案工作者做好档案工作的有力武器。[7]　　从上述来看，

5、把《档案法》当做武器的认识在档案界很普遍，这种认识值得商榷。所谓武器，是用来对付敌人，把《档案法》当做武器，实际上，有把档案行政管理相对人当敌人来对付之嫌。武器从来是对别人不对自己，而《档案法》对各级档案行政管理部门和各级各类档案馆也都有规定和约束，它们都是《档案法》管理的对象，把《档案法》当做武器，实际上，是将档案行政管理者自己置于《档案法》的约束之外了。[8]明显地有违于行政法控制和规范行政权的重心。　　把《档案法》当做武器来使用的典型做法，就是把《档案法》当手电筒只照别人，不照自己。应该说在《档案法》实施之初，1988年由国家档案局、国务院法制局组成联

6、合检查组进行的执法检查与国家档案局对《档案法》的认识是相一致的。那次档案执法检查的对象包括各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作，各级档案行政管理部门的工作，各级各类档案馆的工作。[9]那次档案执法是手电筒，也是镜子，照别人，也照自己。然而，那次全国性的检查后，各地在档案执法实践中，出现了检查范围的缩水。渐渐缩小为只对所辖区域内各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的检查。档案行政管理部门和国家综合档案馆从被检查的范围内退出，不再是档案执法的对象。档案执法成了手电筒，只照别人，不照自己。[10]以至于某些档案人员至今仍有一种误解，依法治档就是我用法

7、来治人，[11]从而导致档案行政管理部门一直游离于《档案法》的约束控制之外。　　档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，也可从文献中反映出来。据对知网检索，在档案及博物馆学科中分别以对档案局执法检查、对档案行政管理部门执法检查或以《档案法》并且包含行政权制约、控制行政权力、控制行政权、行政权力约束、行政权约束为检索词，以全文为检索项进行检索，检索到期刊相关文献均为0篇。从中看出对这个问题，无论是实践还是理论研究都基本处于空白。　　2《档案法》对档案行政管理权力的约束　　《档案法》对档案行政管理权力的约束主要有两个方面，一是《档案法》本身的约束，

8、二是要遵从行政法基本原则的约束。就《档案法》对档案行