中国土地政策的未来

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1、1中国土地政策的未来石晓平中国土地问题研究中心(CCLP)南京农业大学2010年4月初稿2中国土地政策面临的困境以耕地保护为核心的价值取向以粮食生产为依据的保护思路时刻发生变化的粮食市场波动(国内、国际市场的影响）粮食政策的影响（粮价波动与农民种粮积极性等）以保护耕地面积兼顾质量的保护思路基本农田保护区的划定和用途管制1997年1998年的冻结土地转用审批2004年土地转用再次冻结3中国土地政策面临的困境人们在怀疑?以耕地保护为中心是否具有科学的价值?影响粮食产量的因素太过于复杂（天气、农田、粮食政策、其他政策）被占用的农田对粮食产量的下降的影响（1

2、-2%）（陈江龙，2004）还是以保护自己的价值为利益的核心?土地管理部门的利益和权利？传统的观念？缺乏科学的分析？(粮食等问题太过复杂！)GrainproductioninChinaSource:ChinaStatisticalYearbook,1990-2008andNBSC,20094TrendsingrainproductioninChinaChineseGrainProductionbytypesfrom1980to2006(100milliontonsforleftand10thousandtonsforright)Source:2007

3、ChineseGrainDevelopmentReport,page1076土地市场发育的渐进性特征东中西部地区城市土地市场发育存在的明显差异有偿使用土地的比例无明显的差异耕地占用的比例无明显的差异无明显的东中西部地区土地市场的梯度发育（石晓平和曲福田，2001）从全国来看普遍存在土地作为生产要素市场的发育明显不足农地市场发育明显不足(3-4%的土地被租赁)，近年来有所提高（？）城市土地有偿使用的比例还很低（宗地数还是有偿使用的面积）（？）城市土地有偿使用方式的改革（招牌挂制度）中国土地政策面临的困境7中国土地政策面临的困境城市土地市场与土地价格‘居

4、高临下’的价格城市房产价格中土地价格的比例一般在40%左右,而且随着目前土地政策的推行，土地价格所占到的比例还会上升-更多的人买不到房‘巨大增长的收益’城市土地市场不完善导致巨额土地收益的不合理分配以开发‘大学城’为名义的房地产开发项目（大学城的凋零）以经济适用房为名义的高档别墅项目8中国土地政策面临的困境城市土地市场与土地价格‘以地兴政’带来的权利寻租腐败利益共同体（地方政府和房地产企业）（湖南郴州）9中国土地政策面临的困境地方政府的巨大的利益激励铁本事件的启示地方政府与中央政府的利益取向发生了明显的偏差（曲福田和石晓平，2002）地方政府谋求地方

5、经济的发展可以选择一切可能的手段地方政府的无奈之举中国土地政策面临的困境地方政府融资平台的风险土地财政（区域间的差别）风险可能来自于中小城市（而不是大城市）风险来自于房地产价格的下跌和土地资产的缩水系统性风险10中国土地政策面临的困境11中国土地政策面临的困境12土地出让收入占财政收入的比重13中国土地政策面临的困境14中国土地政策面临的困境15中国土地政策面临的困境16图8：1999-2006年经济发展水平相对落后城市土地出让收入占地方财政比重变化关于土地财政研究的一些结论其一，研究证实了政策制定者和研究者对土地财政现象的担心，土地出让制度的逐步建

6、立，明显地影响了来自于土地的收益，并显著地影响到了各级政府的财政收入，近年来土地出让收入的规模保持了基本的稳定和一定的规模，在地方政府财政收入的比重在经历了快速的上升后，开始下降。关键年份突破性政策的出台会对地方政府的土地出让行为和土地出让收入时间分布，产生重大的影响，但具体的响应机制还有待进一步研究。17关于土地财政研究的一些结论其二，各省土地出让收入占地方财政比重总体呈上升趋势，2001年仅有6个省份比重超过10%，而到2006年只有3个省份比重低于10%。目前存在明显依赖土地出让收入的省份，这些省份具有较为典型的土地财政特征，而且省际之间出现了

7、明显的差异，但对这种差异的解释仍然需要进一步的研究。18关于土地财政研究的一些结论其三，江苏省地市级的数据表明土地出让收入与地市级地方政府财政预算内收入有明显的相关关系，且对土地财政的依赖在地市级表现的更为明显。按照全国各省土地出让收入占地方财政的计算比重平均为13.6%，而按照江苏省各地级市的数据计算的该比重平均值为34.5%，从政策制定的角度可能要更多的关心地市级存在的土地财政现象。19关于土地财政研究的一些结论江苏省未公开地方预算外收入规模，考虑该收入土地出让收入会在地方财政收入中的比例下降10%左右。20中国土地政策的未来报告背景的简要介绍国

8、务院发展研究中心等单位、世界银行等机构参与调研了国内的两个实际的区域2122土地政策制定的目的（李剑阁等）1