完善我国社区矫正制度的几点思考

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完善我国社区矫正制度的几点思考吴玲（《犯罪与改造研究》2008年第9期）简要：社区矫正是我国正在试点的一种行刑方式。文章简要叙述了我国社区矫正试点的概况，找出了社区矫正试点工作中存在的问题：两个社区矫正执行主体；社区矫正队伍力量不足；社区矫正的奖惩力度不够。提出完善社区矫正制度的几点建议：执法主体的一体化；建立社区矫正人民警察队伍；健全社区矫正的奖惩措施。社区矫正是将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动《最高人民法院最高人民检察院公安部司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》。从肉刑到监禁刑,从监禁刑到非监禁刑,刑罚执行方式经历了由野蛮到文明的发展过程。社区矫正是典型的非监禁刑，是与监狱监禁矫正相对应的行刑方式。社区矫正试点是我国刑罚执行制度的重大改革，是宽严相济刑事政策在刑事执行中的重要体现，是我国执行权配置更加科学的重要表现，符合当今世界各国刑罚发展趋势。一、我国社区矫正试点的概况经过几年的试点，我国社区矫正试点取得了明显成效。10 目前社区矫正工作在各地轰轰烈烈地开展，社区矫正由人民法院、人民检察院、公安、司法行政等部门共同实施，司法所工作人员负责社区矫正试点具体实施工作，公安警察积极协助，有大批的社会志愿者参与社区矫正工作，形成了一支专兼职相结合的社区矫正队伍，这不仅在一定程度上解决了社区矫正人员不足，而且体现了矫正的社会性。各地普遍采取了公益劳动、心理咨询、个案矫正、分类管理、分阶段教育等多种教育手段和方法，教育矫正社区服刑人员的不良心理和行为恶习，通过开展就业培训、技能培训、自主创业等多种途径，帮助他们解决实际困难，有效教育改造了社区服刑人员，取得了良好的社会效果。我国的社区矫正试点从2003年开始，目前全国已经有25个省（区、市）开展了社区矫正试点工作，累计接收17.1万社区服刑人员，解除矫正6.7万人,现有社区服刑人员10.4万人，重新犯罪率不足1%。人民群众对社区矫正工作持普遍支持态度。二、社区矫正试点工作中存在的问题（一）两个社区矫正执行主体根据《刑法》、《刑事诉讼法》的规定，目前适用于社区矫正的5种罪犯都是由公安机关执行。根据《最高人民法院最高人民检察院公安部司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》以及中央司法体制和工作机制改革精神，社区矫正主要由司法行政机关执行。公安机关不是社区矫正10 对象的日常监督管理的具体承担者，但却是社区服刑人员管理考核的责任单位，而司法行政机关作为社区矫正的具体执行机关，却没有法定刑罚执行权。如果公安机关根据法律规定管理这5种人,那么就违背了“两高两院”的通知精神。如果公安机关不管理这5种人，又违反了法律的规定。司法行政机关同样也面临着两难的问题。在实践中，两个部门对社区服刑人员都有管理权，一旦出现了社区矫正服刑人员脱管、漏管的情况，有可能出现两个机关相互推委，容易造成职能不清、责任不明的状况。在社区矫正中，公安机关和司法行政机关究竟应当发挥什么样的职能作用，公安机关应当做什么？司法行政机关应当做什么？如果两个执行主体问题长期得不到解决，将极大地制约社区矫正工作的深入开展。（二）社区矫正队伍力量不足在试点中，我国的社区矫正主要由司法所负责具体实施，主要承担以下工作：一是与法院、派出所、监狱等部门衔接，接收社区服刑人员；二是对社区服刑人员进行登记和建立档案；三是组织社会志愿者对社区服刑人员进行监督、教育和改造；四是协调有关部门，帮助社区服刑人员解决遇到的困难和问题。社区矫正是严肃的刑罚执行活动，每一个环节都必须认真细致，这些都需要工作人员付出艰苦的劳动，需要大量的人员专职从事这项工作。而目前，全国司法所平均每所只有2.4人，通常一个司法所人员管理十几个社10 区服刑人员，有的甚至管理上百个社区服刑人员。为了解决社区服刑人员不足的问题，有的试点地区采用政府出资购买服务的方式，面向社会招聘人员，到司法所担任专职社会工作者，协助从事社区矫正工作。但是这种措施在经济欠发达地区因资金不足无法得到广泛推广。另外，社区矫正是刑罚执行活动，专业性比较强，很难招聘到社区矫正专业人才，影响社区矫正质量。在世界其他国家，社区矫正工作有专职的社区矫正人员，而且社区矫正人员与社区服刑人员之间的比例较高。例如，在加拿大，每个社区矫正官负责管理15-20个假释人员；意大利有1400多人管理6000多名社区服刑人员。在有的国家虽然社区矫正人员与社区服刑人员的比例虽然不高，但是这些国家拥有大量的来自不同专业的社区矫正志愿者，很多社区矫正志愿者不取报酬，基本上不存在人手短缺的现象，如美国、日本、澳大利亚等国家。（三）社区矫正的奖惩措施不完善我国刑事法律对社区矫正没有相关表述，对社区矫正的法律性质、工作内容和运行程序没有明确规定。社区矫正试点地区在如何开展社区矫正上的做法也不尽相同，当然采取了奖惩措施也不同，但归纳起来，奖励措施主要有物质奖励、表扬等，惩罚措施主要有扣分、批评、处分等，奖惩措施很少涉及实质性内容，如缩短刑期或收监，导致社区服10 刑人员不积极配合社区矫正人员，社区矫正缺乏威慑力和激励作用，加大了社区矫正工作难度。由于社区矫正的奖惩措施力度不够，有的社区服刑人员根本不执行社区矫正的有关规定，如不参加组织的义务劳动，社区矫正人员也无可奈何。社区矫正人员对社区服刑人员采取的更多是人文关怀，在社区矫正中出现了“重关心轻管理，重教育轻改造，重帮助轻引导”的现象，有的地区社区矫正人员从教育改造者变为保姆，淡化了社区矫正的刑罚执行性。在加拿大，对于在假释期间表现不好的、违反规定的、有可能重新犯罪的，社区矫正官有权提出建议并经上级批准后，对该假释人员重新收监或交社区从严管理。在美国，罪犯在社区服刑不遵守在社区服刑的条件，罪犯可能被判决入监或收监。三、完善我国社区矫正制度（一）执法主体的一体化国外的规定和做法：多数国家都设有专门的或者相应的机构负责对处于社区矫正机构中的罪犯的执行、监督和管理，多数国家的社区矫正机构由司法行政部门管理，属于司法行政部门下设的一个专门机构郭建安、郑霞泽主编《社区矫正通论》法律出版社，2004年10月版，第104，而不是由两个机构同时管理和执行。如：加拿大的国家安全和紧急状态部负责社区矫正工作；英国的国家缓刑局负责社区矫正工作；10 美国的缓刑和假释机构（联邦监狱局管理联邦的缓刑和假释机构，各州矫正局管理各州的缓刑和假释机构）负责社区矫正工作；日本的更生保护机构负责社区矫正工作等。我国社区矫正试点工作实施近5年，全国大部分省份都开展了这项工作。社区矫正不能仅停留在试点上、停留在探索中，而应当认真研究解决试点中遇到的一些问题和困难，为社区矫正今后在法律上的名正言顺打下基础。社区矫正目前最大的障碍是立法滞后，现行做法从是否合法的角度讲，回答是肯定不合法，但正是因为现行法律的有关规定不适应社会发展的需要，才需要加以改革，而改革的成果需要法律给予及时的确认。笔者认为，法律应当明确规定社区矫正的主体是司法行政机关，理由如下：一是司法行政机关本身就是刑罚执行机关，监狱承担着大部分的刑罚执行任务，司法行政机关有刑罚执行的经验，司法所遍布基层乡镇（街道），有进行社区矫正的条件。二是刑罚执行统一性的要求。由一个机关统一行使刑罚执行权是世界各国的通行做法。三是有利于与监狱监管衔接和配合，而且安置帮教办公室也设在司法行政机关，由同一个机关执行刑罚和安置帮教，不容易造成脱节，有利于管控，从而维护社会稳定。四是有利于防止对刑满释放人员的脱管和漏管。据统计，公安机关的职能大大小小有100多项，特别是侦查、维护社会治安等任务非常重要且紧10 迫，而人少事多是各地公安派出所普遍存在的问题。公安机关不可能将大量的时间和精力花在社区服刑人员身上，全国5种人的脱管和漏管现象已经成为维护社会稳定的隐患，不利于提高社区矫正质量。而刑罚执行是司法行政机关的主要职能之一，司法行政机关对此非常重视，有能力和精力做好社区矫正工作。（二）建立社区矫正人民警察队伍社区矫正是一种刑罚执行方式。刑罚执行需要以国家的强制力为后盾。社区矫正工作具有以下特点：一是社区矫正罪犯的构成复杂。矫正对象是被判处管制的、被判处缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的和被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种。这五种罪犯放在社区服刑的原因复杂，犯罪类型复杂，有的上初犯、偶犯、未成年犯，有的是被剥夺政治权利的重刑犯。二是有的社区矫正对象具有一定的危害性。矫正对象中暴力、侵财、危害公共安全等犯罪的比例不小，还具有实施犯罪的可能性，存在一定的危害性，对社会安全构成威胁。三是执行场所开放。社区服刑罪犯的活动范围是所在的县（区）的行政区域内，监管范围有几至百平方公里，监管力度不能做到全天全覆盖，加大了监管难度。四是执行手段需要具有一定的强制性。因此，我们要正确理解社区矫正。首先社区矫正是执行刑罚，其次才是教育、帮助。在实践中，由于社区矫10 正人员对社区服刑人员不能采取强制手段，有的社区矫正对象不服管教，甚至有脱逃或暴力行为。为此，有的试点地区如北京抽调部分监狱、劳教干警协助司法所开展矫正工作，取得了很好的效果。实践证明，社区矫正需要人民警察的强制力作为后盾和保障，以体现刑罚执行的严肃性和威慑力，体现刑罚的惩罚性，以减少违法犯罪，保护人民群众的人身财产安全，维护基层社会稳定。但是，抽调部分监狱、劳教干警协助司法所开展矫正工作的经验不具有普遍推广的条件，理由：一是监狱、劳教人民警察的工作区域主要应当是监狱、劳教场所，暂时借用问题不大，如果长期如此，违反《监狱法》等法律法规规定；二是目前全国监狱、劳教场所的警察与罪犯、劳教人员的比例很低（约为18%），远不如发达国家，需要增加监狱劳教警察比例，不可能长期抽出人民警察参与社区矫正工作。而社区矫正工作对司法所而言是一项硬任务，这项任务不是光靠工作热情就能圆满完成的。如果对脱逃或不服管教的社区服刑人员不及时采取强制措施，直接威胁老百姓的人身安全和社会稳定。社区矫正的性质和社区服刑人员的特点决定了社区矫正队伍中需要有一定比例的警察。鉴于目前司法行政机关没有专门从事社区矫正的人民警察。建议建立专门的社区矫正人民警察序列，组建一支专门的社区矫正人民警察队伍，作为国家的刑事执行力量，参与社区矫正工作。主要任务是10 对违反社区矫正的相关规定的罪犯采取强制手段和解决社区矫正中的突发事件。同时，要注重社区矫正队伍的专业化建设，配备一定比例的专业人才，如心理医师等，提高社区矫正质量。（三）健全社区矫正的奖惩措施社区矫正与监狱矫正一样，都是刑罚执行的方式。制定科学合理的社区服刑人员奖惩措施，可以提高社区服刑人员改造积极性。如何科学合理地制定奖惩措施？首先，司法所人员享有对社区服刑人员的实质性奖励如缩短社区矫正的刑期的直接申报权，不必经过公安机关，直接向法院申请。在法律没有明确规定之前，司法行政部门应当积极与公安机关配合，出台相应的意见或通知，减少环节，提高效率。其次，完善奖惩措施。司法行政机关可以参照监狱法的有关规定，根据社区矫正的不同刑种，细化和量化奖惩措施，如哪些行为可以得到减刑或减少剥夺政治权利的期限，哪些行为将可能得到加刑或收监处理，并将这些措施公开并纳入日常考核，让每一个社区服刑人员做到心中有数，积极改造。再次，加强对奖惩措施落实的监督检查，体现奖惩的公开性、透明性。完善社区矫正制度需要完善现有的刑罚执行制度，根本之策是加快社区矫正立法，包括制定或修改程序法律和实体性法律，解决社区矫正中存在的10 执行主体、执行队伍、奖惩措施等重大问题。社区矫正如何立法，有两种方式可供选择：一种是修改现行的刑法和刑事诉讼法，在法律中明确提出社区矫正的概念和社区矫正的执法主体。另一种是出台一部《社区矫正法》，详细规范社区矫正。前一种方式容易实施，见效快，能解决目前社区矫正中遇到的主要问题。后一种方式需要的时间长，目前条件不是很成熟。10