现代城市规划的公共政策属性课件

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1、三、现代城市规划的公共政策属性★背景：从技术工具到公共政策与西方现代城市规划直接针对市场机制的缺陷而产生、并在实践中发展出成熟的公共行政职责、进而成为公共政策不同，我国城市规划的体制背景经历了从计划经济向市场经济的转变过程。☆在计划经济时期，城市规划作为“国民经济计划的延伸和具体化”，不存在独立应对社会利益格局的问题，因而也不具备分配和调节社会利益的作用。☆改革开放以来，地方政府拥有了越来越多的自主权和资源，成为城市经济发展的主体。地方政府直接介入城市经济的发展，事实上也成为市场经济中的利益主体，再加上地方主要官员对于GDP和政绩的偏好，因此具有追求自身利益最大化的强烈冲动，进而将城市规

2、划作为实现发展目标和政绩目标的主要载体。中央和地方政府的角色转换，使城市规划从计划经济体制下落实国家经济计划的技术手段转变为城市政府实现经济利益目标的技术工具。★背景：从技术工具到公共政策☆在城市规划作为地方政府发展经济的技术工具的同时，城市经济和社会已经出现了不协调甚至失衡的状态，社会分化导致利益主体日趋多元化，城乡之间、地区之间的的差异不断扩大，不同的利益集团之间的冲突加剧，反映在城市土地和空间资源上的利益关系日益凸显，从而在客观上对于城市规划提出了更高的要求。城市规划应发挥公共政策的功能，以对社会利益的分配进行调节；要发挥此项功能，城市规划亦应对于利益的调节作出独立的价值判断。☆在

3、城市经济与社会利益失衡的格局当中，经济与政治精英结成了联盟，共同谋求自身利益的最大化；强势群体凭借其利用社会机会和资源、影响社会舆论和政策制定过程的能力，试图影响、甚至左右城市发展的进程。这一格局对于城市的规划与发展产生着越来越大的影响，对社会公众特别是弱势群体利益的侵害也愈发严重，加剧了社会的不平等，使效率和公平之间的矛盾日益突出。作为地方政府经济发展技术工具的城市规划显然不能适应城市社会利益格局的变化，赋予其完全意义上的公共政策属性，可以使城市规划有效应对利益主体的多元化，能够有效体现城市规划的民主化和法制化，成为当前我国城市经济、政治与社会发展的一项必然要求。以南京市为例。1985

4、年以前，由于城市发展和管理还处于计划经济体制的影响之下，城市规划作为政府进行城市基本建设的附属技术环节，是对计划中确立的建设项目进行空间落实和具体安排，规划管理与规划设计合为一体，甚至是经常直接承接和参与到工程建设的方案和总平面设计。从1985年开始，为了适应计划经济向市场经济渐进过渡的宏观环境，市规划部门开始建立规划设施要点制度。制度规定，建设单位申请执照前，必须先经规划部门划定建设项目的设计范围，提出规划设计要点后，方可进行方案设计。自此，随着国家、省、市等一系列相关法规及规范性文件的相继出台，南京城市规划逐步摆脱建设项目落实工具的角色，开始行使了独立的政府行政职能。进入21世纪后，

5、随着市场经济体制的逐步完善以及城市发展环境的巨大变迁，2001年10月，中共南京市第11次代表大会报告中提出“城市的现代化首先是规划的现代化。要坚持规划的统一管理，维护规划的权威性，确保规划在南京城市现代化进程中的指导和调控作用”。在这一文件的指导下，城市规划对城市发展和建设的宏观和综合调控职能得到空前强化，城市规划的公共政策属性不断凸显：城市规划提出的各项政策策略和目标不断地转化为政府文件和城市政策；城市总体规划调整提出的城市发展目标，被写入南京市第11次党代会工作报告，成为南京市未来全社会为之奋斗的共同目标；规划提出的近期规划策略，成为政府确定城市建设方针和建设重点的重要决策依据；规

6、划提出的规划实施措施被政府最终采纳，为城市空间的有序发展和经济活力的提升起到了推动作用。★背景：从技术工具到公共政策1987年国务院第一次提出“土地使用权可以有偿转让”的政策后，随着土地有偿使用制度的建立和实施，城市、特别是大城市中心区普遍进行了功能和用地的调整，原有的行政、工业、居住等混合用地调整为商业用地。随之出现了房地产开发商、大商业企业、财团为追求高额级差地租占据中心区，将居民驱赶到交通、生活诸多不便的城市边缘地区的现象；出现了受利益驱动的大规模旧城改造破坏生态环境和历史文化环境的现象。规划界于是提出了“根据土地的区位级差，优化城市用地结构和空间布局”、“土地置换”、“用地功能置

7、换”等概念。在1990年代初经济体制改革的目标明确定位于建立市场经济体制，各地掀起“房地产热”、“开发区热”、竞相争夺投资和项目时，规划界“弹性规划”的概念应运而生，不少地区和城市的编制规划时将规划范围大大扩大，直到出现所谓“全境规划”，其实质在于满足开发商建设项目选址和获取不同区位土地的各种可能性，有人一语中的地称之为“招商规划”。城市规划至少从技术上自觉与不自觉地充当了市场经济自发性的工具。弹性规划雅各布斯批判国家投入大量资金进