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分类号：C91单位代码：10433密级：学号：Y1007238山东理工大学硕士学位论文我国城市社区功能研究StudyonCityCommunityFunctioninChina研究生：韩超指导教师：朱伯玉教授协助指导教师：牛喜霞副教授申请学位门类级别：法学硕士学科专业名称：社会学研究方向：应用社会学论文完成日期：2013年6月16日 山东理工大学硕士学位论文摘要摘要我国改革开放的深化，对城市社区的建设以及功能的完善提出了新的要求。完善的社区功能一方面可以加强基层建设和推动民主发展，另一方面可以增强社区居民的向心力。目前，我国城市社区不仅仅需要阵地的建设，更迫切要求提升社区功能，因此城市社区功能研究势在必行。本文通过文献研究和历史研究的方法，结合实地调查，对我国城市社区功能进行分析。论文共分为四个部分：第一部分为导论，阐明城市社区功能研究的来源和重要意义，梳理国内外学者在该领域的研究情况，并对社区、社区功能等基本概念进行界定，为本文的研究做好理论准备；此外，以淄博市X社区为研究对象，简述本文的研究方法，为文章的论述提供现实依据。第二部分从我国改革开放后社会转型带来的城市化等一系列社会问题出发，阐述城市社区发生历史变革的必然性，以社区服务功能和社区管理功能为主线概述社区功能的变迁历程，以及变迁过程中社区在居民自治、社区制度、基础建设等方面取得的成果。第三部分主要结合实地调查阐述目前我国城市社区功能发挥的环境，分析社区功能发展面临的困境，包括发展资源紧张、功能行政化、体制不健全等，并从历史和现实的角度分析问题产生的原因。第四部分就社区功能面临的问题和可利用的发展条件，提出了加快社区资源和队伍建设、加强社区体制和组织建设以及完善社区服务和管理功能等对策，促进社区更好地发展。关键词：城市社区；社区功能；社区管理I 山东理工大学硕士学位论文AbstractAbstractTheconstruction,developmentandperfectionofthecitycommunityinChinahavebeenpracticinginthebackgroundthatourcountrypoliticalpatternisexperiencinggreatchanges,ofwhichfromstronggovernmentandweaksocietyintoweakgovernmentandstrongsociety;fromstatecontrolintosocietycontrol.Citycommunityplaysanirreplaceableroleonpromotingdemocraticconstructionatthegrass-rootslevelandhasvastimportancetothesocialcohesion.Atpresent,thecitycommunityinourcountrydoesnotonlyneedtheconstructionofpositionbutalsothetransformationandoptimizationofthefunction.Itisimperativetoconducttheresearchofcitycommunityfunction.Thispapercarriesontheresearchofcitycommunityfunctionmainlythroughthemethodofliteratureandfieldinvestigation.Besidesforewordandconclusion,thefullpaperdividesintofourpartsaltogether.Thefirstpartintroducesthesourceandsignificanceofthisproject,givesabriefoverviewofthepresentandtrendofcommunityfunctionsathomeandabroadandpresentsthecommonresearchmethodsofcommunityfunctionsinourcountry.Anddothebasicconceptofcommunity,definitionofcommunityfunctionandsoonfortheoreticalpreparationforthestudyofthispaper.Inaddition,fortheXcommunityofZiboCityastheobject,themethodandprocessoftheresearchofthispaperprovidetherealisticbasisforthearticle.Thesecondpart,startingfromtheconception,introducesaseriesofsocialproblemslikeurbanizationwhicharebroughtbySocialtransformationafterthereformandopeninguppolicy,presentsthedevelopmentofcommunity’sservicefunctionandmanagementfunction,andachievementofthecitycommunityinourcountry,whichincludestheincreasinglyadequatecommunityorganization,communitysystemandcommunityinfrastructure.Thethirdpartdevotesthecurrentsituationandthispartalsofindsoutthepredicamentsduringthedevelopmentofcommunityfunctions,includingtheresourceconstraints,theinadequatesystemandtheimperfectfunction,andanalysisofthecausesoftheproblemfromtheangleofhistoryandreality.Theforthpartputsforwardthecountermeasurestospeedupthecommunityresourcesandteamconstruction,tostrengthencommunitysystemandorganizationII 山东理工大学硕士学位论文Abstractconstructionandtoacceleratethedevelopmentofcommunityserviceandmanagementfunction.Keywords:Citycommunity;Communityfunction;CommunitymanagementIII 山东理工大学硕士学位论文目录目录摘要.....................................................................................................................................IAbstract...............................................................................................................................II目录..................................................................................................................................IV第一章导论.....................................................................................................................1第一节我国城市社区功能研究的来源及意义..................................................1一、我国城市社区功能研究的来源................................................................1二、我国城市社区功能研究的意义................................................................1第二节城市社区功能研究的相关文献梳理......................................................2一、国外研究综述...............................................................................................2二、国内研究综述...............................................................................................4三、该领域的研究趋势......................................................................................5第三节相关概念界定.............................................................................................5一、城市社区........................................................................................................5二、社区功能........................................................................................................6第四节我国城市社区功能研究的理论准备......................................................7一、社区理论........................................................................................................7二、功能主义理论...............................................................................................7三、多中心治理理论..........................................................................................8第五节本文的研究方法.........................................................................................8一、文献研究法...................................................................................................8二、历史研究法...................................................................................................8三、实地研究法...................................................................................................9第二章我国城市社区功能的内涵及变迁...............................................................11第一节我国城市社区功能的内涵.....................................................................11一、社区服务功能.............................................................................................11二、社区管理功能.............................................................................................12第二节我国城市社区功能变迁的背景............................................................13一、城市化引发的社会问题...........................................................................13二、社会转型带来的影响................................................................................13IV 山东理工大学硕士学位论文目录三、社会结构新格局的出现...........................................................................14四、居民参政意识的增强................................................................................14五、社区居民归属感的需求...........................................................................14第三节我国城市社区功能变迁的过程............................................................14一、我国城市社区功能变迁的必然性..........................................................15二、我国城市社区功能的历史发展过程......................................................15第四节我国城市社区功能变迁的绩效............................................................18一、日益增强的自治意识................................................................................18二、日臻完善的社区制度................................................................................18三、逐步完善的基础设施................................................................................18四、日益拓宽的社区服务................................................................................18第三章我国城市社区功能存在的问题及原因......................................................20第一节我国城市社区功能发挥的环境分析....................................................20一、政府组织的支持........................................................................................20二、社区组织的主导........................................................................................21三、社会组织的参与........................................................................................22第二节我国城市社区功能存在的问题............................................................24一、社区功能发展资源紧张...........................................................................24二、社区功能行政化及社区组织不完善......................................................25三、社区服务管理体系不完备.......................................................................27第三节我国城市社区功能问题产生的原因....................................................28一、历史原因.....................................................................................................28二、现实原因.....................................................................................................29第四章完善我国城市社区功能的对策...................................................................31第一节加快社区资源建设..................................................................................31一、加大社区资金建设力度...........................................................................31二、提高社区人才队伍建设...........................................................................32三、完善社区相关政策制度...........................................................................33第二节加强社区体制和组织建设.....................................................................33一、创新社区体制.............................................................................................33二、完善社区组织.............................................................................................33三、明确组织权责.............................................................................................34第三节发展社区服务和管理功能.....................................................................34V 山东理工大学硕士学位论文目录一、发展社区服务功能....................................................................................34二、发展社区管理功能....................................................................................36结语...................................................................................................................................37参考文献............................................................................................................................38致谢...................................................................................................................................40在读期间公开发表论文情况.........................................................................................41VI 山东理工大学硕士学位论文第一章导论第一章导论第一节我国城市社区功能研究的来源及意义一、我国城市社区功能研究的来源中国现阶段正经历波澜壮阔的多重转变：从农业化社会转变为工业化社会、信息化社会；从一个相对封闭的经济体变成经济全球化的积极参与者；从“人治”社会走向社会主义法制社会；计划经济体制被市场经济体制所代替。在这些变革过程中，城市社会问题日益暴露，亟需社区发挥作用，解决相应的社会问题。因此，城市社区功能研究提上议程，引起政府和学术界极大关注。在建设和谐社会的今天，作为和谐社会基本单元的社区，随着城市化的加快推进及“小政府、大社会”社会格局的逐步形成，其重要性不言而喻。此种背景下，研究和探讨城市社区功能的发展和完善势在必行。我国城市社区的发展、社区功能的完善正是在全球化及政府职能转变的宏观背景下进行的。提升城市社区功能对促进城市基层建设、推动民主进程的意义重大。城市社区的建设迫切要求社区功能的变革和优化发展，而不仅仅是社区阵地的建设。这种变革和发展要求城市社区在社会转型的关键时刻，积极主动地提高管理水平、完善社区功能、增强服务意识、提升服务品质。二、我国城市社区功能研究的意义社区是一个客观存在的社会单元，任何一个城市社区只要存在，就会产生一定的功能。研究我国城市社区功能对于城市居民和社会发展都具有重要意义。社区功能的大小和强弱影响着社区的存在和质量，尤其在社会转型的关键期，社区功能的发挥对于维护基层稳定、促进我国民主与法治社会的建设具有重大的意义。（一）本课题的理论意义社会是一个宏观抽象的概念，而社区是一个微观具体的概念，透过社区的窗口作用，我们可以由微观入宏观，通过对社区的调查和研究进一步分析和认识社会。与其他社会单位相比，社区是一个具有相对独立和完整意义的社会单位，便于我们对其结构和功能等进行分析，因此社区研究对于剖析认识社会有1 山东理工大学硕士学位论文第一章导论重要帮助。该研究在理论方面的意义体现在：推动社区理论建设的进一步发展，丰富我国城市社区理论；为以后国内外学者的研究提供参考借鉴；社区是社会的重要组成部分，对社区理论的完善也是对社会理论的补充，城市社区功能的研究有利于和谐社会的建设。（二）本课题的实践意义城市社区功能研究，对加快推进城市社区建设具有极为重要的实践意义。社区功能研究对指明我国社会的发展方向有重要的参考意义。第一，功能的有效发挥可以更好地满足城市社区居民的需求，提高居民的凝聚力和归属感，是建设小康社会的重要举措。在社会转型期，提升城市社区功能肯定遇到种种困难，亟需解决。本课题的研究提出城市提升社区功能的对策，有助于解决城市社区功能在发展中遇到的问题，有助于引导社区居民积极沟通和交流，有助于社区服务的发展，有助于引导社区居民积极沟通和交流，为居民提供更多的物质帮助和精神需求的满足。第二，培育健全的社区功能是社区发展的一项重要任务。社区建设需要社区功能的不断完善和发展。此外，本课题还能够促进社区功能的发展，有利于城市基层政府职能的转变，提高城市管理服务水平。社区功能的研究有助于城市管理的进步和基层民主化的推进。随着经济和社会体制的不断改革，政府开始转移部分管理权力，转由社区承担，居民则由“单位人”向“社会人”方向发展。社区功能研究顺应了这一潮流，使城市社区功能充分发挥，实现了基层民主。此研究有助于和谐社会的构建，有助于社会稳定发展。一方面，社区的管理功能研究顺应城市管理体制的改革，填补了城市社会管理体制的漏洞，使社会在遇到大的人群流动以及由此产生的问题时，能够有缓冲的余地。另一方面，我国城市社区有助于居民参与基层政治活动。同时，能够极大地帮助居民提高法律意识和民主意识。第二节城市社区功能研究的相关文献梳理社区研究一直深受社会学家青睐，关于社区的研究成果很多，但是，城市社区功能的研究比较少。近来，随着城市社区的建设和发展，社区功能研究逐步有了进展，取得了一定成绩，但同时也存在一些不足。2 山东理工大学硕士学位论文第一章导论一、国外研究综述[1]1871英国学者S·H·梅因率先提出“社区”一词。但是第一个从社会理论研究的角度提出“社区”概念的是德国学者斐迪南·滕尼斯，自此开创了[2]一个新的研究领域。美国芝加哥学派的代表罗伯特·E·帕克第一次对社区概念进行明确界定。对于社区的认识，在西方各种现代化理论中往往不同程度地隐含着这样的观点，即社区是传统社会的产物，是与现代社会相对立的。因此在现代化进程中，应该抛弃社区而不是倡导社区。例如，在社会学界具有广泛影响的帕森斯在阐述他认为最全面的现代化模式时就提出对一般社会对象持冷漠态度而不是感情冲动。他的理论片面夸大了社区与社会之间的差异，对许多国家社区发展观的形成曾产生不利影响。20世纪50年代之后，许多学者尤其是发展中国家的学者对以西方社会为样板的现代化理论纷纷进行了批判和反思，并逐步达成这样的共识：倡导社区发展并不是为了构筑封闭的社区从而阻碍社会更大尺度的发展，恰恰相反，传统与现代并不是截然对立的，社区发展和社会发展在本质上是一致的，社区发展离不开社会的发展，同样社会的发展也离不开社区的发展。社区发展应当调动社区内的一切积极因素，加快现代化进程，为社会的发展提供支持。如梅尔文·德尔加多(MelvinDelgado,2000)从社区建设的视角出发，认为社区工作的指导原则应当是：第一，促进社区参与。第二，将采纳和建设社区精神作为一个中心目标。第三，有系统地建设跨代际的活动。第四，实现跨组织(正式与非正式)的合作目标。第五，将增进社区能力作为一[3]个中心目标。第六，注重基层居民，给予他们尽可能大的资助。对于城市社区功能的认识，学者持不同的意见。一些学者认为社区功能的发挥有其积极作用。例如，布拉吉尔(Brager，1987)认为社区应该更多地维护弱势群体的利益，消解民困；海科(Hick，2002)认为社区应该将弱势群体整合在一起，发挥合力作用以便消除在改革进程中存在的结构性障碍。但是，也有学者对社区功能的地位提出了不同的意见：社区功能的发挥会使得政府逃避其对于人民福利的责任。例如，福柯(Foucault，1991)指出统治阶级为了维护其利益，通过社区功能的实现对弱势群体从行动到精神的双重管制；戴维斯(Davis&Shragge，1990)对社区中功能的价值感到失望，甚至认为社区已经成为政府和统治阶层实现社会控制的手段。我国城市社区功能研究应进一步深入，借鉴国外先进经验，趋利避害，使社区功能得到有效发挥。著名社会学家瓦思(Vass,1979)就提出社区作为政府和居民沟通的桥梁应该发挥其为人民争取福利的功能，这对我们研究城市社区3 山东理工大学硕士学位论文第一章导论功能提供了重要的借鉴。莫罗尼(Moroney,1999)把社区服务划分成工具性服务和情感或认知服务:前者包括传统的照顾服务，譬如身体行动上的帮助，日常生活帮助(购物、家务)，提供药物、注射等；后者包括社会支持小组、辅导和[4]心理治疗等。总之，对于社区功能的解释，仁者见仁，智者见智。概括起来，主要有以下三种理解或视角：一是立足社区成员需求的满足程度，考察社会制度、组织、文化等的作用和功能；二是通过分析人的社会关系，掌握在此关系中人际交往的行动与行为；三是立足社区的结构，考察构成社区的各个要素的发挥的功能，以及它们整合在一起时产生的效果。二、国内研究综述我国著名的社会学学者费孝通自20世纪30年代开始对社区进行研究。而第一个将“社区”概念引入我国的是吴文藻先生，这个概念是他在带领和指导[5]燕京大学的学生时提出的，开启了我国本土的社区研究。关于社区的研究，[6]一直讨论的问题主要围绕“国家主导论”、“市民社会论”进行。“国家主导论”指社会管理通过国家的严格监管得以实施，社区居委会落实。我国改革开放以来主要以国家主导理论为主，缺乏市民阶层的广泛参与。康晓光、韩恒就提出，当前我国社区还不能算是完整意义上的居民自治组织，[7]居委会实际上受政府的控制，已经成为政府组织的一个准政府机构。向德平[8]也认为我国社区居委会有明显的行政化倾向。随着社会经济的进步及民主化进程的推进，20世纪90年代末，我国市民社会理论不断完善，社区研究也有新的突破。林尚立认为我国社区居民自治权[9]正在逐渐落实和发展，社区居委会正逐步向自治组织过渡。王青山、刘继同[10]也认为政府对社区发展的干预逐渐减少并开始给予社区各种权利。桂勇在研[11]究中创造性地提出用粘连模式对弱化国家对社区控制程度进行分析。[12]随着我们对国外先进经验的研究，非政府组织逐渐进入人们的视野。冯刚认为，非政府组织是社区发展的重要力量，社区建设的主要任务应由非政[13]府组织来承担，应该积极发挥其相应的作用。万仁德运用“结构—功能”理论，阐明社区功能发展的必然性，他认为应该由具有某种结构的社会组织来承[14]担社区的功能。严志兰认为社区有四大功能，即发掘社区资源，充分合理的利用；培养公民意识；保障社区的良性运行和健康发展；大力推进精神文明建[15]设。张健、任剑提出良好的社区文化能使居民形成归属感并丰富人们社会生活和实现人的自我价值的观点。总的来说，社区功能的积极落实，需要政府、4 山东理工大学硕士学位论文第一章导论[16]社会和群众的共同参与。三、该领域的研究趋势目前关于社区的研究成果颇多，但是针对社区功能的研究不是很多。社区逐渐进入人们的日常生活话题，人们越来越重视社区在生活中发挥的作用。社区功能研究是社区研究发展的趋势所在，社区的功能将会受到人们的关注，社区功能发挥的种种局限性问题将会得到解决。在看到社区功能发展所取得成绩的同时，也应看到当前社区功能发展面临的困境:社区如何满足居民不断增长的政治、经济、文化需求？如何纠正社区功能发展中存在的功能偏差问题？如何处理好政府指导与社区自治的关系并避免社区行政化？建立什么样的保障机制能确保社区正常发展并从当前依附政府发展转向社区自主发展？我们要正确分析和认识阻碍社区功能发展的因素，并提出有针对性的对策。这对促进社区建设的持续健康发展、促进社区功能的不断完善具有重要的意义。只有将影响社区功能正常发挥的种种弊病及时解决，不断促进社区功能的发展，才能建立一个居民满意的社区。第三节相关概念界定社区的相关概念对我们研究我国城市社区功能有重要帮助。通过社区的定义、分类以及构成要素，我们可以更加明确城市社区的基本特征；对我国城市社区分类和特征的介绍，可以帮助我们扩展我国城市社区功能的相关知识。一、城市社区（一）社区的定义“社区”一词来源于拉丁语，意思是“亲密无间的、与世隔绝的”。滕尼斯最早对社区和社会进行了区分，在他看来，社区是人与人之间组成的关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。对于社区的定义，大约有140多种之多，有的从社区地域来界定，有的从社区资源来界定，有的从文化氛围来界定。在本文中，“社区”定义为有可以利用的资源、一定数量的居民生活其中[17]的、具有内在活动关系与文化维系力的地域共同体。（二）社区的构成要素5 山东理工大学硕士学位论文第一章导论社区的构成要素主要包括以下几点：（1）一定数量的人群，它是社区构成的主体；（2）一定的地域空间，它是形成社区的客观基础；（3）满足居民生活需要的基础设施；（4）共同的文化背景及相似的生活方式，它是社区人群相互联系的纽带；（5）社区制度和管理机构，用来维护社区的正常运行。总之，居民和一定的空间是构成社区的最基本要素，生活服务设施、共同的文化背景和生活方式、管理制度和机构等要素是联系社区居民的纽带。（三）社区的分类根据研究需要的不同，可以对社区进行不同的分类。人们通常把社区分为农村社区和城市社区两大类，这种分类主要是根据居住方式的差异，如果按照[18]发展的连续性还可以把社区分为农村社区、集镇社区和城市社区。本文主要研究我国的城市社区，城市社区与农村社区的区别表现在人口和经济上的特征。城市社区指大多数从事工商业及其他非农劳动的人群在一定地域内按照特定的生活方式生活，并且具有成员归属感的相对独立的生活共同体。结合上述构成要素和城市的特点，可见城市社区的主要特征有：（1）居民以从事工商业和其他非农产业为主要谋生手段；（2）城市社区规模大，人口多，密度大；（3）居民来自不同的地域，异质性比较大；（4）居民生活方式多样，人际关系冷漠；（5）城市社区居民组织程度高。二、社区功能我国由计划经济向市场经济转型的社会体系转化决定了我国社区概念在我国社会分析中的应用。我国城市社区的功能有其不同于城市社会功能的内容和特征。（一）社区功能的定义社会学功能理论的代表马琳诺夫斯基将功能定义为事物或方法所发挥的有利作用。布朗则认为功能是对象能够满足某种需求的一种属性，而社区功能是指社区工作在不断满足社会需求的进程中所发挥的作用。因此，本研究将“社区功能”定义为社区在社会建设和社会发展环境下对社区居民、社区事务及社区发展产生的影响活动和发生的效用。（二）我国城市社区功能的特点社区是一种社会单元，它不同于社会，它们之间的区别表现在：社区比社会小、社区更亲密、社区更具体等，这些造成社区功能与社会功能的差异。结合上述的内容可以归纳出我国城市社区功能区别于社会功能的特点：第一，补6 山东理工大学硕士学位论文第一章导论充城市社会功能的不足。社区功能内容丰富，对社区居民来说方便简洁，能够有效地提供城市社会功能不能满足的居民基本生活需求。第二，城市社区功能实施快捷。城市社区功能内容广泛，针对性强，其实现的方式多变，对环境的要求不高。第三，城市社区功能的福利性。第四，社区居民间的互助。城市社区有自身凝聚力，组织性性强，社区功能的发挥进一步提升了居住在社区中的居民的归属感。第五，城市社区功能的实现需要多层面参与。城市社区功能的实现是由政府机构、非政府组织和志愿者组织共同作用促成的。第四节我国城市社区功能研究的理论准备一、社区理论吴文藻先生在研究社区过程中第一个提出了“社区”的系统化学说，他认为“社区”是了解社会的基本单位。具体从以下两个视角进行分析：一是国家与社会的视角，社区不是属于国家范围，而是属于社会范围；二是个人与社会关系的视角，社区属于公共领域的范畴而不是个人私域。社区的主体组织不是[19]行政机构，而是自治组织。这对我国城市社区功能研究具有重要意义，明确了社区的定位，以及其功能的发挥机制。二、功能主义理论功能主义理论是研究社会的重要理论工具，是分析社会结构最佳方法之一。功能主义理论应用领域比较广，近年来越来越受到重视，它对城市社区功能研究具有重要作用。功能主义认为，社会的每一部分都对总体发生作用，由[20]此维持了社会稳定。社区功能研究的相关理论主要有两大类：一是人类学功能理论，以马林诺夫斯基和布朗为代表。马林诺夫斯基强调文化和社会事业的重要地位，并提出了社会分层理论，努力进行开拓性的实证研究。布朗重视文化事项和社会在功能分析中的关键作用。他指出，实地研究中务必先对社区的社会生活进行直接[21]研究，以便了解各个部分的发挥的作用。二是结构—功能主义理论，以帕森斯和默顿为代表。帕森斯认为社会的整合和均衡更重要，默顿的“中层理论”进一步发展了结构—功能理论，使它更为大多数人所接受，他认为人们共同生活必然会产生一定的需求，这个需求需要具有结构性的社会组织和社会活动来满足，此功能的实现又需要社会组织的改革和社会活动的组织实施，可以概括7 山东理工大学硕士学位论文第一章导论为结构影响功能、功能影响结构。他们的研究虽然已不将社区作为研究的重点，但是经常以社区为背景。总之，人类学和社会学的功能理论都强调均衡性、维护性和稳定性的状态，认为处在社会中的个人、群体、组织和社区，每时每刻都在与周围的人与物发生关系，有接触和交往；人通过视觉、触觉或味觉等媒介与之发生关系，有行为就有结果；社会中人与物有其存在的必要性，存在就会发挥功能。三、多中心治理理论多中心治理理论的主要观点是多中心主动参加社区活动以便为社区居民提供公共物品和服务，而不是单一的由政府承担供给者角色，可以有效提升社区服务的质量和效率，从而让社区居民得到更好的服务。我国在实行社会主义市场经济之前主要是由政府作为社区的单一供给者，20世纪90年代之后，我国逐步实行多中心治理社区，由政府组织、自治组织和志愿组织等机构共同参与，这是我国城市社区功能不断完善的机遇。经济的快速发展和社会的和谐进步都离不开社区的安定，社区不能仅仅依靠政府为社区提供管理和其他服务，需要发展多中心的、与城市社区相适应的结构体系。综合以上所述，我们了解了城市社区的定义、构成要素和分类，明确了我国城市社区的基本功能和本质功能，阐明了研究城市社区功能的相关理论，为下文更详细地剖析我国城市社区功能的现状做好理论准备。第五节本文的研究方法一、文献研究法本文通过收集、整理、分析大量资料，了解了前人有关本研究的状况，包括城市社区研究取得了哪些成果以及存在的局限等，进而从中获得启示，提出本课题的研究角度和路线。在此基础上，本文一方面借鉴了一些权威观点为本课题研究佐证；另一方面，发现有关研究的局限和不足，并提出自己的新观点。二、历史研究法本人通过历史研究法纵向研究社区功能的变迁，总结对社区功能发展有借鉴意义的经验。通过对我国社区功能从传统社区功能到当前现代化建设时期城8 山东理工大学硕士学位论文第一章导论市社区功能的分析，进一步探讨我国城市社区功能的发展方向。三、实地研究法本文用实地无结构访谈的研究方法对淄博市X社区进行调研，了解城市社区功能变迁情况及现状。无结构访谈是一种无控制或半控制的访谈形式，调查者不事先设计标准的调查问卷，而是只有一个粗略的问题大纲，访谈问题根据[22]调查情况随时提出或调整，被调查人员就问题随意说出自己的想法或意见。它的特点是深度大、覆盖面全，这对于掌握社区功能的发展变化、目前的运行状态以及存在的问题等，有比较直观细致的认识，对于本研究的重要意义不言而喻。可以说，无结构访谈是掌握社区真实情况的最有效的调研方法。本人深入淄博市的一个典型城市社区调查了解社区功能的变迁及现状，对城市社区的社区管理和社区服务功能分别基于实地观察和无结构访谈的方式获得关于城市社区功能的第一手资料。具体来说，在关于社区管理方面，主要是调查社区居民对社区居委会有哪些认识和社区居委会在工作中具体发挥哪些作用；在社区服务方面，主要对当前满足城市居民需求的文化、卫生等方面及社区物业公司服务工作等做好调查，并对社区居民进行无结构访谈，认真做好资料的记录，并对资料进行分析和总结。分析当前影响城市社区功能发展的因素，提出具有针对性的建议。（一）被调查社区简介X社区位于山东省淄博市市区。淄博市位于山东省中部，靠近省会济南，是一个经济发展水平处于全国中等城市水平的老工业城市。X社区是于20世纪80年代末在单位家属院的基础上建立起来的，历经了改革开放和社会结构转型的巨大变化，具有普通城市社区所具有的一般特征，如有一定数量的城市人口和地域空间，建立了居委会、物业公司、业主委员会等社区组织，生活服务设施基本健全。因此，X社区是一个具有典型性的城市社区。X社区辖区面积3.84平方公里，现有3个居民小区，居民住宅楼198栋，规划户数4812户，常住人口7059人，流动人口3270人，辖区单位9个，其中2个机关单位、1所中学、1所幼儿园、1个医务室，2驻地企业，另有个体商业网点36个、物业公司2个、志愿者队伍1支（28人）。整个调查以社区功能的不足、发展方向和居民参与意识等问题为主要内容。（二）社区功能的调查过程及访谈大纲针对社区功能的调查，具体做法是和社区居委会取得联系，得到在本社区居住的居住者的名单，从名单中随机抽取不同年龄阶段的居民，调查社区对居9 山东理工大学硕士学位论文第一章导论民日常生活提供的帮助和服务、居民对社区组织的评价意见等。采用无结构访谈问题大纲如下：（1）您认为社区应该有哪些功能？过去和现在发挥的功能有哪些相同之处，哪些不同之处？你印象中发挥社区功能的主要的社会力量是谁？你认为社区居委会是什么样的组织？（2）社区对于社会保障、计划生育、卫生、就业等方面的服务质量怎样？能满足您的需要吗？（3）社区开展志愿服务活动吗？你参与过吗？（4）社区物业管理怎么样？（5）您知道你们的社区制度吗？能说出几点吗？（6）你感觉所在社区的服务体系健全吗？哪些方面欠缺？（7）您参加过社区居民委员会的选举吗？您知道社区工作人员是如何产生的吗？是社区居民自己选举产生还是上级任命？（8）据您的亲身经历或从其他方面了解的情况，你对本社区居委会及工作人员的服务态度如何评价？社区工作人员的工作是否专业，办事效率如何？（9）为了今后在日常生活中得到更全面的服务，拥有更好的社区环境，你对社区的发展和社区组织的工作有什么建议吗？10 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁第二章我国城市社区功能的内涵及变迁随着中国政治体制改革的完善和社会主义市场经济体制的建立，中国社会结构也发生了深刻的变迁。在社会由传统型向现代型转变的过渡期，城市居民由过去依赖单位变为更多地依赖社区，社区成为人们安居乐业的重要场所和实现社会整合的基础单元，社区的重要性日益凸显。社区功能的内涵也随着社会和居民的需求不断变化发展。第一节我国城市社区功能的内涵城市社区的功能主要是指满足社区居民基本生活需要的功能。具体包括：组织维持社区秩序，保障社区居民的合法权益，宣传落实国家的方针政策，推进社区民主法制进程。组织和管理生产经营活动，并提供多种服务，以满足群众的社会生活需要。为社区居民举办各种各样的讲座和培训，让人们能够在社区中进行健身和学习。维护社区稳定、保护环境、居民计生、户籍管理和居民自治等。我国城市社区的这些功能可以归纳为社区服务功能和社区管理功能。一、社区服务功能在现代城市中，社区具备许多功能,而这些功能的发挥主要是通过社区服务这条途径来实现的。服务是社区最主要的功能，社区服务是社区建设的重要内容和基础性工作。城市化的发展会削弱传统社会的人际关系，降低居民对社区的归属感，社区服务功能可在一定程度上进行弥补和整合。社区服务的目的是提高社区居民的生活质量，增进社区公共福利；社区服务的基本方式是以社区成员的自助、互助为基础，利用社区内外资源，开展各种福利性质的服务。从社区服务的内容来看，尽管大家的归纳不同，但其内容涵盖方方面面却是不争的事实。社区服务基本上分为：社会保障服务，例如老年人服务、残疾人服务、拥军优属服务，综合治理和司法调解服务，社区就业服务，妇女儿童服务，医疗卫生服务，社区文化服务等。社区通过服务为居民的生活提供各种便利条件，为驻区单位创造良好的工作环境，使他们意识到社区利益与他们的自身利益密切相连,从而达到社会整合的目的。11 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁二、社区管理功能在我国，社区管理的概念是在我国由传统计划经济体制向市场经济转轨时期，伴随着改革的不断深化，社会结构、人们的生活方式、思想文化以及行为方式等各方面的变化而提出来的。所谓社区管理，主要是指在政府的指导下，社区内部各种机构、团体或组织，为了维持社区的正常秩序，动员和依靠社区各方面的力量，促进社区的发展和繁荣，满足社区居民物质和文化活动等特定需要而进行的一系列的自我管理或行政管理活动。由于城市社区不同于一般的行政区，社区成员形成的各种利益关系，往往不是以行政权力的介入为前提，而是以自主、平等的社会成员的共同需要为纽带，是通过居民自治组织(居委会)，以一定的契约(居民公约)为基础建立起来的，因此，社区管理始终贯穿着自我管理、自我发展、自我服务的性质，体现着共治、共享、共有的特征。城市社区管理功能的内容主要有四个方面。一是社区社会治安综合管理。这是指由社区内司法、公安、安全、消防等部门组成的社区治安综合治理委员会及由社区居民组成的从事治安保卫工作的自治性组织，对社区内的社会公共秩序、户口、特殊行业、道路交通、消防及法制和安全教育进行的管理。二是社区环境管理。这是由街道环卫所及各区的房管所、园林所及社区内各单位组成的市政管理委员会以及群众自治性组织和全体社区成员，为谋求适合居民身心健康的和谐环境，而对生活垃圾、污水、粪便处理工作，道路清扫工作，植树种草等绿化工作进行的管理。三是社区卫生管理。这主要是指由卫生服务站、计划生育委员会及地段医院和社区内企事业单位的卫生保健部门，组织发动社区成员，为保证社区居民的身心健康，而对卫生防疫、计划生育、老年人保健、妇幼保健和少年儿童保健以及心理咨询、社区康复等工作进行的管理。四是社区精神文明管理。这主要是指由社区自治性组织和各专业性团体以及精神文明建设办公室发动全体社区成员，积极开展创建文明小区、文明家庭等活动，进一步完善调解、帮困、服务网络。同时，做好教育、科学、文化的发展规划，以“生态—环境”物质文明为基础，加强理想、道德、法制教育，提倡科学的生活方式。12 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁第二节我国城市社区功能变迁的背景20世纪80年代开始，我国当代城市社区重新开始出现在人们的社会生活中。十一届三中全会之后，中国社会逐步开始转型，一是由计划经济向市场经济转变；二是社会结构的变化，从传统社会向现代社会过渡。这些转变促进了社会的发展，但是也引发了新的社会问题，推动着社区功能的变化。一、城市化引发的社会问题随着我国经济和社会的发展，城市化进程日益加快，城市的数量不断增多，规模不断扩大，城市的人口所占比例越来越高，超出了社会能够接受和管理的程度，进而带来了越来越多的城市问题。其一，城市化的快速发展导致层出不穷的社会问题产生，原有的行政力量不能有效地解决和适应这种变化。其二，城市化打破了原来的城乡二元结构，大量农民涌向城市，成为城市居民，原有的社区功能已经无法满足更多居民的各种需求，因此需要我们对社区进行重建。其三，大量农民工进入城市，人口激增，农民工在加速城市建设的同时，给城市带来了一系列问题，环境、交通、治安、卫生、就业和入学等相关问题困扰人们。据统计，2012年底在城市务工农民工已达2.53亿，其中有8000万在城市有稳定的岗位，而且每年还以7%左右的速度增长。抽样调查表明，[23]全国每个社区平均管辖暂住人口115人，个别多达1000人左右。城市化的快速发展和城市流动人口的增多，引发恶劣的小区环境、不良的社区治安等问题，人们对社区的要求日益增加。政府和社会力量逐渐力不从心，迫切需要城市社区发挥其相应的功能，促进社区稳定、健康地发展。二、社会转型带来的影响我国社会的转型是多领域的，包括计划经济向市场经济的转变、人治向法治的转变、农业社会向工业社会的转变、传统社会向现代社会的转变等方方面面。社会转型带来的变化导致社会职能的分化。计划经济时期，我国实行高度集中的管理体制。改革开放之后，我国“单位制”开始解体，促使“单位人”转化为“社会人”。以前由单位负责的就业、社会保障、生病死亡以及子女入学等服务转移到社区，由社区为居民提供全方位服务。城市社区成为社会转型中城市居民享受社会服务和满足人们需求的主要载体和基本场所。另一方面，社会转型后将一些社会问题转移到社区，人们的养老、医疗等13 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁都在社区中实现。所有人的社会问题在社区中得以体现，最终落到社区中，又主要依靠社区力量加以解决。社区已成为社会的细胞，如果我们要正确处理消化并解决各种社会矛盾，让社区真正发挥第一防线的作用，那么我们就必须不断发展完善社区的功能，使社区成为居民安居乐业的地方。三、社会结构新格局的出现随着社会的转型，社会结构出现分化，逐渐由政府一家管理变为政府、市场和社会三大格局。大量社会组织出现，如非营利组织和志愿组织等，社会组织在政府和市场无法顾忌的地方充分发挥作用。可以说，政府功能的转让和干预的减少是我国城市社区功能变化的直接原因。政府应减少对社区的过多管理和干预，将权利移交给社会组织和居民。四、居民参政意识的增强目前，我国经济和社会稳步发展，居民的物质生活水平不断提高，思想更加开放活跃，对政府、企业、社会和社区提出更高的精神层面的需求。社区居民参与基层建设的愿望日益高涨，参政意识和能力不断增强，这就要求社区为居民提供更多的参与机会，发挥社区的基层民主作用。五、社区居民归属感的需求归属感是人的基本需求之一，但随着市场经济的发展和社会的变化，城市中人与人之间的关系理性化、法理化和业缘化，主要以利益契约和功利取向为主。社区居民由传统的邻里向新的高楼社区转变，使得邻里关系淡漠，影响了人与人之间交往的需求，阻碍人们精神方面的发展。这就需求社区充分发挥整合的功能，增强社区的向心力，协调人们之间的关系，满足人们的心理需求。第三节我国城市社区功能变迁的过程我国城市社区功能的发展变迁是包含在“单位制”向“社会制”转化的过程中的，社区逐渐由单一的依附于政府进行社区管理发展到以为居民服务为主。其历史发展是有其必然性的，具体的发展过程主要是由传统的单位制社会功能转化为具有多功能的现代社区。14 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁一、我国城市社区功能变迁的必然性首先，城市居民社会生活的变化。我国的社会结构由原来的个人—单位—国家的关系格局，逐渐变成个人—社区的关系。国家对人们的管理和保障的功能逐渐由与人们日常生活息息相关的社区开始承担。之前的社区无法承担某些职能，为了适应这种新的社会结构，社区的结构必须调整，其功能必然发生变迁。其次，城市人口结构的变化。现阶段，我国处于现代化和城市化迅速发展的时期，城市人口结构与之前发生明显变化，主要表现在人口老龄化、体制外人口增多、下岗和失业人员增多和外来流动人口增多等，不难发现，这几类人口结构现象的主要群体是从原来的社会归属群体分化出来的，需要一种新的社会接纳和管理方式对这一类群体进行管理和整合。社区在这一方面能够发挥重要功能，并起到不可替代的作用。再次，城市社区居住空间及家庭功能的变化。城市社区旧居改造使社区基建方面由对单位的依赖变为社区系统的自我解决，社区的物业管理逐渐成为城市社区居民生活的重要组成部分。另外，家庭的结构及功能有较大改变，部分家庭功能交给了社区。所以，人们对物业公司服务的要求和家庭功能的转移迫切要求社区功能的发展。二、我国城市社区功能的历史发展过程在实地调查中，中老年居民普遍反映社区以前都是单位在管理，居民的就业、养老、医疗，社区的物业管理等都有单位承担，而现在这些都是社区居委会和物业公司在管理。如A居民（中年人）：以前我们孩子的就业就是本单位照顾子女，现在也不照顾了，生病养老单位也不再管了，都交给社区了。社区的卫生、治安还有水电费也不再由单位管理了，先交给社区居委会管理，但是现在都由物业公司管理。通过实地调查，我们可以看出以前我国城市社区大多是单位制社区,它承担控制和分配社会资源、提供社会保障、解决就业问题和塑造城市社区基本结构等功能。随着经济和社会的发展，由于单位制控制大大减弱，社会福利改革失败和就业制度的改变等原因，我国由传统的单位制逐渐转变为社区制。社区逐渐由单一的依附于政府进行社区管理发展到以服务群众为主，实现政治功能、经济功能、文化功能和社会保障功能。我国城市社区的这些功能可以归纳为社区管理功能和社区服务功能。15 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁（一）我国城市社区服务功能的发展历程我国城市社区服务功能的发展接近三十年，主要经历了以下三个阶段。1、1983年至1987年，城市社区服务起步阶段我国城市社区服务主要是在改革开放的社会背景推动下产生的。1983年在第八次全国民政会议上，民政部门首次提出国家和社会合力，多种方式办社会福利工作的新议题。1984年在漳州会议上，详细阐述“社会福利社会办”思想，面向社会，多层次、多方面发展社会福利事业。1985年民政部开始推广上海市“四个层次一条龙”的服务经验，促进了社会福利事业的基层发展。这些城市社区服务理论与实践相结合的典范，对城市社区服务兴起有重要的借鉴意义。次年民政部首次提出在全国范围开展城市社区服务的要求，并在1987年9月召开城市社区服务建设座谈会，指明了城市社区建设的内容和目标，以及城市社区服务与政府的关系，总结了多地城市社区服务的经验，这次会议的举行是我国城市社区服务起步的标志。2、1987年至1993年，城市社区服务发展阶段继1987年9月城市社区服务建设座谈会后，全国很多城市开始城市社区服务建设，在理论和实践的指导下有计划、有目的地进行城市社区服务建设。1989年全国社区服务工作会议在杭州举行，总结先进社区的服务经验并向全国推广，产生了城市社区服务的新思路。民政部在会后以多种形式宣传和探索社区服务活动，使城市社区服务得到社会的支持。1987年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确规定“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”，进一步推动社区服务向微型社区延伸。与此同时，全国多个城市把城市社区服务列入政府工作计划或目标管理体系中，促使城市社区服务不断得到推广。城市社区服务在全国范围内快速发展。3、1993年至今，城市社区服务提高阶段1993年颁布的《关于加快社区服务业的意见》明确了社区服务的地位以[24]及其内容和基本任务，制定了相关的政策。这一文件为我国城市社区服务发展方向指明了道路，激发了社区服务的热情，有利于社区功能的发挥。2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中要求，社区建设要以人为本、服务居民；要以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区服务的内容；要以社区服务为契机，积极改善民生，[25]大力发展服务业。城市社区服务的不断提高，促使社区功能的进一步发展。（二）我国城市社区管理功能的发展历程随着社会问题的增多，我国城市社区的管理功能显得日益重要，我国城市16 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁基层管理体制开始走上历史舞台。1、1996年至1998年，城市社区管理的开始阶段1996年3月，江泽民总书记在八届人大四次会议上指出：“要大力加强城市社区的建设，充分发挥街道办事处和居委会的作用。”这对城市社区建设提出了更深一步的要求。上海市在江泽民总书记的指导下，开展新形势下的城市管理体制的创新，摸索出一条“两级政府、三级管理”的新的管理体制。这种城市社区基层管理体制在全国范围内产生重要影响。2、1999年至今，城市社区管理的全面展开阶段民政部于1998年8月在全国社区建设座谈会上，明确提出的社区建设工作目标中就包括：建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，逐步完善社区功能，推进社区的发展。2000年颁布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出：“要加强基层政权机关和群众性组织的建设，扩大公民有序的民主、政治参与，引导群众自己管理自己的事情”。这次会议进一步深化了社区管理的理念，对社区建设提出了更高的要求。2001年3月九届人大四次会议通过了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，在社区建设方面指出：“加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理功能，承接企事业单位、政府机关剥离出来的部分管理和服务功能。”2001年7月民政部印发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》，规定示范任务中包括：改革城市基层管理体制，转变政府职能，明确社区责权，理顺社区关系，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制；加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职能，规范社区管理，完善各项制度，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的社区居民自治活动，建立自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区组织体系和工作机制。[26]2002年在中共十六大会议上，江泽民总书记提出：“健全基层民主和民主管理制度，完善公开办事，保证人们群众的民主权利，管理基层公共事务和事业。完善城市社区居民自治，建立管理有序的和谐社区”。我国城市社区功能从一开始的主要以社区中困难居民为服务对象的“上门服务，做好事”到以全体社区居民为对象的社区治理和社区服务，再发展到现阶段的满足不同层次居民多样化需求服务，并做好治理社区和协调社区中不同组织和阶层利益的工作。总之，我国城市社区功能呈现出不断扩张和日益全面化的趋势，越来越多的社会问题可以放到社区中处理。17 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁第四节我国城市社区功能变迁的绩效通过抽样进行实地的无结构访谈，本人了解到X社区发展过程中取得的成果。如B居民（老年人）：社区的服务设施越来越好，比如老年人活动中心，青少年家教服务中心，篮球场、乒乓球台等；社区的制度也越来越完善，有时候社区宣传栏在宣传社区制度，大家对社区活动的参与热情很好，只要大家知道有活动，都会踊跃报名参加；物业公司的服务有所改进，社区环境有了很大提高。结合文献搜索和当前城市社区发展的整体情况不难发现，随着我国城市社区功能的变迁，城市社区在自治水平、制度建设、基础设施、社区服务等方面不断发展。一、日益增强的自治意识社区居民主动参与社区事务的自治意识不断增强，居民通过居委会实现自己的权利。社区按照公平、公开的原则，选举出社区党组织、居委会等社区组织机构。选举出来的社区组织在社区中充分发挥作用，深入人心，居民知晓居委会的作用，并主动配合居委会的社区管理工作，促进社区功能的充分发挥。二、日臻完善的社区制度社区组织大都建立了自己的规章制度，这不仅规定了服务内容，对工作人员的工作提出了规范要求，而且能够使工作人员之间形成自我监督。但是，在调查中发现社区居民对社区组织的制度内容比较陌生。三、逐步完善的基础设施通过政府民政部门和非政府组织的资金支持，社区组织的办公用房等基础设施基本健全，社区内的公共照明、卫生、绿化等条件也逐步完善，条件好的社区建立了居民活动中心、健身中心等，为居民提供了良好的社区环境。四、日益拓宽的社区服务社区服务体系主要分为以下几种：社区家政服务体系、社区医疗服务体系、18 山东理工大学硕士学位论文第二章我国城市社区功能的内涵及变迁社区消费服务体系、社区文化服务体系、社区老年人服务体系、社区教育体系和社区治安管理体系等。我国城市社区服务的内容、对象都进一步拓宽。一部分社区已经形成有规模、有层次的社区服务体系，例如物业管理中心、服务中心、再就业中心等，同时，一些社区还利用自身特有的资源优势，建立了新的服务，如利用原有的厂医院建立起来的社区医疗中心。社区服务对象的日益扩大，社区服务从一开始的针对困难群体的帮助发展到服务全体社区居民，服务项目也从单一的面向一般居民的服务扩展到多方位的同时面向老年人、失业人员等特殊群体的系统服务，居民对社区拓展的服务反响较好。19 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因第三章我国城市社区功能存在的问题及原因随着改革开放的进行，我国城市化加快，单位制逐步向社区制演进，社区成为城市居民主要的活动场所。社区规模的日渐扩大和人口的不断增长给社区管理和服务带来了一系列的问题，社区功能发展面临的困境逐渐显现。第一节我国城市社区功能发挥的环境分析2003年党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次提出“构建社会主义和谐社会”。城市是由一个个社区组成的，社区是构成社会的细胞，所以，建设文明祥和的社区也是构建和谐社会的重要内容。我国城市社区功能主要分为社区服务和社区管理，社区中的各个组织服务和管理的领域不一样，在社区功能中发挥的作用也不一样。目前，我国城市社区功能的发挥环境主要是“政府组织支持、社区组织的主体作用以及社会组织的参与”，社区功能的实现需要多方面合力共同推进。一、政府组织的支持随着社会的改革和进步，社区承担的社会功能越来越多，政府部门逐渐认识到社区对社会发展的重要作用。城市社区的发展离不开政府的支持，政府是社区建设的主要推动者。城市社区很难依靠自己的力量自发建立和发展起来，需要政府的培育和资金政策等方面的支持。政府组织的支持作用主要体现在以下几个方面。（一）政府的宏观调控作用对于社区的建设工作，政府坚持以人为本的原则，根据城市经济社会发展水平和社区居民的需要，对社区发展进行规划，做出宏观调控，为社区建设提供条件和服务。政府要深化贯彻社区自治的原则，保障社区的自治权，增加宏观指导，减少直接管理，改变以往对社区的行政化干涉，坚持对社区发展进行宏观调控。（二）政府的政策保障作用在我国，政府部门可以说是城市社区建设中的权威组织，其制定的关于城市社区建设的政策，对社区的发展具有重要的指导和保障作用。政府的政策和20 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因决策决定了城市社区发展的方向和具体要求。根据政府的政策规划，我国城市社区将沿着科学的轨道发展，充分发挥服务和管理功能。(三)政府的资金支持作用良好的经济条件是社区功能发展的物质基础。近些年来，我国经济一直保持较高的增长速度，发展势态良好，2012年世界各国GDP排名我国名列世界第二，这为我国社区建设、功能完善提供了良好的经济基础。政府拨款一直是城市社区主要的资金来源，社区的基础设施建设、办公人员的工资、社区组织的办公经费都需要一定的财力保障，所以，城市社区的建设发展离不开政府的资金支持。(四)政府的协调整合作用在社区发展过程中，政府作为权威机构，能够组织协调社区中的多个组织和部门，形成合力，共同发挥社区的功能。各组织部门能够在政府的协调中相互激发、相互促进，拓展出更多的延伸服务，促进社区功能的发挥。(五)政府的监督评估作用社区内部的监督体系还不完善，各种组织不存在管理与被管理的关系，各组织的职责和任务是否实施和完成主要靠政府的监督作用。政府按照以人为本的原则，对社区功能的正常发挥起到监督作用，一方面对社区服务质量进行监督，另一方面对居委会和其他社会组织进行监督，最大程度维护社区居民的利益。随着城市社区的发展以及社区功能的不断完善，政府在社区建设中的作用相对减弱，社区组织的管理水平和居民的自治意识不断增强，但是，社区建设和功能的发挥仍旧离不开政府组织的有力支持。二、社区组织的主导当前，我国城市社区组织主要由社区居委会和居民小组构成，其中社区居委会是社区组织中的主体。社区居委会是由全体居民或代表选举产生的群众性自治组织，它承担着社区公共事务的管理、监督和运行，对实现城市社区功能[27]具有重要作用。居委会是政府在社区开展行政工作的代理人，也是社区居民行使自治权利的代言人，所以说居委会是具有多重身份多种功能的社区组织，在社区建设发展中起主导作用。社区居委会在社区功能发挥中的作用主要有以下几个方面。（一）社区居委会对实现基层民主自治的作用社区居委会的本质是一个居民自治组织，所以，它是实现社区民主的主要21 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因形式。居民拥有参与社会事务的权利，居委会代表的是社区居民的利益，居民通过居委会参与社区的公共事务的讨论和决议，实现自己的权利。可以说，通过社区居委会的形式，我国城市社区进一步提高了居民的参与意识和民主意识。（二）社区居委会对城市基层政权建设的作用社区居委会是城市社区居民的一个基层组织，有广泛的群众参与，这是与其他组织不同的优势。居委会与人们的日常生活联系紧密，从而具有广泛的群众基础，能够充分地把党和国家的方针政策落实到群众中去，这为加强城市基层政权建设起到重要作用。（三）社区居委会是居民和政府间的桥梁在我国城市社区居委会是联系居民和政府的桥梁和纽带，在政府和居民之间起到一个上传下达的作用。一方面，居委会把民众的意见、诉求反映给政府，使党和政府能够听到人们的声音，及时解决问题；另一方面，居委会把党和政府的方针政策传达给居民，使居民能够了解国家的大政方针。（四）社区居委会对社区事务的监督作用社区居委会代表的是居民，维护的是居民的利益，能够依照相关法律法规对社区事务进行监督。社区居委会可以组织社区居民参与社区的民主评议，对社区事务进行监管，对社区干部进行监督，对供电、供水、文化教育和环境绿化等服务进行监督，为居民提供一个和谐的社区。（五）社区居委会对精神文明建设的作用社区居委会有促进社区文化教育发展、普及社会知识、传播先进文化的职能，这些都是精神文明建设的重要内容。居委会通过组织多种多样的活动，丰富了居民的生活，启迪了人们的精神。所以，居委会在基层精神文明建设过程中起到非常重要的作用，发挥着不可忽视的力量。（六）社区居委会对维护社区稳定的作用维护社区稳定是居委会的重要职责之一，在城市社区居委会下设有治安保卫委员会，其主要任务就是保护社区居民的安全，维护社区稳定。所以，我国城市社区居委会是也是维护基层稳定、保障居民安全的重要力量。三、社会组织的参与我国社会正处于复杂的转型阶段，政府和市场发挥的作用不能满足社会的需要，迫切需要第三方社会组织参与社会事务，为公共服务提供更多的资金，为人们提供更多的服务，同时避免行政机构的臃肿。近年来，社会组织发展迅22 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因速，可以说社会组织是社会发展的需要，是时代进步的产物。城市社区的发展同样需要社会组织的参与和带动。目前，参与社区发展的社会组织主要有以下几个类型：街道延伸到社区的分支机构，如物业管理公司；居民自发组织的活动娱乐组织，如歌舞团；维护社区居民权益的社会组织，如业主委员会；服务型公益社会组织，如志愿者协会。社会组织在城市社区功能发挥中的作用主要体现在以下几个方面。（一）为社区提供多元化的服务现阶段，我国社区组织的服务以维护社区稳定、为居民提供基本的社会保障为主，不能满足社区居民更高层次的社会需求，缺乏多元化、个性化的社会服务。社会组织类型丰富，提供的服务也多样全面，进入社区后很好的弥补了社区服务单一的缺陷。（二）弥补社区资金、人力方面的不足社会组织可以通过慈善捐赠等方式获得资金，虽然资金收入不是很充足，但是在某些方面可以解燃眉之需，弥补政府对社区资金投入的不足。社会组织中专业化和有组织、有计划的服务活动，是社会组织的人力资源优势，社会组织不仅能够解决社区功能发挥人员不足的缺陷，而且可以提供专业化的服务人员，保障社区公共服务高质量的供给。除此之外，社会组织能够很好地发挥其专业性、多样性和灵活性，充分调到社区居民的积极性，吸纳社区居民参与社区事务，充实社区服务的人力资源，共同为创造和谐的社区氛围而努力。（三）增强社区的凝聚力社会组织的种类和形式多种多样，譬如青少年服务中心、老年人活动中心、歌舞剧团等，组织开展不同形式的居民互助、自助活动，居民通过参加丰富多彩的社区活动加强了彼此之间的联系、增进了情感交流。同时，居民在参加各种活动的过程中，不自觉的会增加自己对社区的归属感，从而增强了社区凝聚力。（四）为居民提供一定的工作岗位社会组织中包括一定的营利组织，如社区物业管理公司、社区超市等。这些营利组织创造了一部分就业机会，为社区居民提供一定的工作岗位，在某种程度上可以缓解居民的就业压力。另外，社区内一些公益性社会组织以其独特的优势为社区居民提供就业指导，帮助居民就业。所以，社会组织用其自身的服务性和公益性，在社区发展中发挥着特殊的作用。社区是城市建设的重要内容，我们要充分利用政府的支持，发挥居委会的主导作用和民主自治，让更多的社会组织参与社区事务，逐步建立起完善的运行机制，为社区功能的发挥提供一个良好的环境。23 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因第二节我国城市社区功能存在的问题通过对淄博市X社区居民的无结构访谈，发现社区在服务管理方面的主要问题有：（1）社区组织虽然建立，但是部分居民不了解社区居委会，对社区居委会与社区物业公司的职责分不清楚。（2）社区志愿组织发挥的作用较小，组织活动少，多数居民基本不参与。（3）居民参与社区管理的积极性不是很高，多数居民对基本的社区事务不了解，离社区自治还有一段距离。（4）物业公司的服务质量不高，一些居民对物业公司颇有看法，例如收费不透明、防火防盗等硬件设施不健全，有事找不到物业公司等。（5）社区能提供的服务很有限，不能满足居民要求。X社区是我国城市社区发展的一个缩影，我国城市社区功能发展虽然取得了显著成果，但在发展进程中也产生了一些的问题，城市社区功能发展面临着资源、体制等多方面的困境。一、社区功能发展资源紧张（一）发展资金短缺社区发展财政资金的不足，导致社区的基础设施建设落后；社区发展的专项资金的不足直接影响到社区建设动力和热情，进一步影响到社区功能发展的进度和居民的需求。一方面社区功能发展经费缺失。目前城市社区的经费来源主要来自政府，居委会的办公经费以及其工作人员的工资补助等几乎全部依赖街道办事处或民政部门拨款。但是街道办事处和民政部门的资金本来就有限，社区居委会能分到的资金就更少，社区工作人员的办公经费严重不足。另一方面，可利用的筹资渠道狭小。目前，非营利组织由于进入社区发展限制很多，大部分往往不能入住社区，这进一步限制了社区资金的筹集渠道，大部分社区只有政府这一处资金来源。（二）人力资源匮乏人力资源的匮乏主要表现在工作人员的素质和待遇两个方面。第一，社区专业人才匮乏，整体素质不高。城市社区工作人员的构成主要是从之前政府部分分流出来的领导和工作人员，这部分工作人员，长期在政府部门工作，缺乏基层工作经验，社区专业知识匮乏，导致社区工作人员的能力和素质参差不齐，工作水平不高，影响到社区功能的正常发挥。同时，社区的培训机制不健全，工作人员不能接受专业、系统地培训，导致社区具有社区管理知识和社区宏观调控能力的高素质人才不足，工作效率较低。第二，工作人员待遇低，导致工24 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因作积极性不高。据调查，目前我国社区居委会工作人员工资普遍不高，而且大部分没有编制，这直接影响到工作人员的积极性。社区工作人员待遇不高不是新近的情况，是自社区成立和发展建设以来一直存在的问题。比如刚毕业进入社区工作的工作人员没有住房公积金，工作人员住房问题无法解决；有些社区不给工作人员缴纳基本的养老保险，而是由个人承担，这直接降低了工作人员的实际收入。（三）政策支持不具体现阶段关于我国社区建设和发展的具体政策不多，操作性不强，各种政策之间有矛盾和冲突的地方。社区功能的发挥需要社区中各种组织的配合和协作，需要政策指引。政策支持不具体体现在：宏观的政策上缺少分类指导，对各组织的职权领域划分不详细；对社区一些机构的减税和免税政策规定不明确，具体可操作难；部分政策在工商、税务、教育、城建和环卫等方面存在矛盾和冲突，衔接性不够，缺乏统一部署和规划。二、社区功能行政化及社区组织不完善（一）社区功能行政化，居民自治程度低目前，社区的大多数工作是政府及其派出机构的行政工作。据了解，居委会的主要事务来自政府职能部门，只有一部分来自社区居民的需求。社区工作人员的主要任务变为接受政府检查、监督、考核和汇报情况，工作人员整日忙于行政事务，无心也无时间进行社区功能建设，社区自治处于次要地位。社区功能严重行政化，削弱了社区的居民自治，进而影响到居委会在居民中的印象，动摇居委会在社区中的组织基础，限制居委会对居民权利的维护，打击了居民参与社区事务的热情和信心。社区自治程度低。一是没有制度制定权。大多数社区的规章制度是由街道办事处制定的，而不是由全体居民或社区居民协商制定。二是人事权的缺失。在现实中，社区居委会的选举大多不是按照《居委会组织法》的相关规定进行，候选人不是由居民选举产生，而是候选人资格由政府确定、政府主导社区选举，这严重影响到社区居民的自治。三是日常决策权缺失。根据《居委会组织法》的规定，在决策关系到社区全体居民重要利益的问题时，居民委员会要提请居民会议讨论。但是在实际操作中，社区重要事务的决策由政府或政府的派出机构街道办事处决定，居民会议形同虚设，其权利被架空。四是社区运行方式不合理。社区居委会按照国家机关的上下班制度进行作息，造成居民在遇到突发问题时不能与居委会及时沟通交流。可以说，社区目前仍是一种自上而下的运25 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因行方式，与上级部门是指挥和服从关系，没有实现真正的居民自治。（二）社区组织权责不明确我国城市社区中包括社区居委会、非政府组织、社区志愿组织、物业公司等多种组织。很多居民表示居委会和物业公司都与日常生活紧密相关，但是两者之间的职责划分不是很明确，面对居民的问询两者经常互相推卸责任，这种情况直接导致社区功能不能正常发挥，居民对社区组织的不良评价。在实际工作中，物业管理公司和社区居委会功能有相交之处，但是两者的工作手法和工作角度不同，工作时不免会有冲突的地方。社区居委会与物业管理公司缺乏明确的地位，使得彼此之间出现工作断层，存在冲突的地方。改革之前的社区居委会与房管所职责很明确，没有重合和相互冲突的地方。但是，改革之后物业公司的工作除了接管之前的房管局的工作任务（主要包括对“物”进行服务）之外，还负责一些为“人”服务的工作，这样就与以“人”为服务对象的社区居委会的工作有了交叉。但是，这些有重叠、有交叉的服务活动并没有引起相关部门的注意，进行具体分工、规范以及协调，致使社区中常出现一些事务纠纷，这种情况直接导致某些有利的事务社区居委会和物业管理公司抢着去做，而一些棘手的社区工作，两机构互相推诿。广东某居委会告物业公司一案就是这种情况的集中表现：长期以来，某居委会承担了小区的垃圾清运工作，但物业公司进驻小区后同业主委员会签订《物业管理委托合同》，承担垃圾清运工作；物业公司在合同中承诺承担垃圾清运，却并没有做具体工作，[28]但向居民收取了卫生费。这一案件最后社区居委会胜诉。像这样的例子还有不少，这些案例说明社区居委会和物业管理公司有矛盾的地方。两者的矛盾主要体现在以下几个方面：第一，物业管理公司与社区居委会关系不协调，各行其政。一些居委会工作人员不但不支持物业公司的工作，甚至在某些事务上故意为难物业公司，致使物业公司的工作开展不是很顺利；物业公司也不配合居委会工作，例如不与居委会直接联系给居民落户，使居委会无法及时掌握居民的计划生育、劳动就业、民政优抚等情况，给整个社区的管理和发展造成影响。第二，居委会与物业公司分头管理，职能交叉。城市社区中部分老社区普遍存在物业管理公司和居委会职能重叠的现象，例如社区卫生、社区治安、车辆管理等，对其中一些有利可图的服务项目两者相互竞争、争相管理，但对于社区管理中的棘手问题，两者则相互推诿、避免责任，这些直接造成社区中部分工作死角无人管理的现象和局面，也影响到社区管理的统一性、协调性，影响到社区组织各自功能的发挥。总之，居委会和物业公司的职责不明晰，两者的关系尚未理顺，我们需要反思我国城市社区各机构之间的关系和职责划分，为社区功能的发挥铺好道路。26 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因（三）非营利组织不完善在国外，非营利社区组织在城市社区中发挥着重要左右，我国的社区组织以居委会和物业公司为主，非营利组织还不健全，很多社区还没有建立非营利组织或志愿组织。非营利组织之所以难进入社区有两方面原因：一是入驻门槛高。很多社区为加强社区的统一管理，对进入小区的非营利组织在资金数量、发起人员、组织规范和内容等方面有严格的要求，束缚了社会非营利组织的进入。二是非营利组织面临法律不健全和管理受限的困境。目前，关于非营利组织的法律法规很不健全，在一些具体问题上无法依法办事。在管理问题上，非营利组织不仅要受到主管部门的监督和制约，而且要受到政府行政化管理的束缚。社区非营利组织无法在这一环境中独立、健康的成长。三、社区服务管理体系不完备（一）社区服务功能不够完善第一，社区服务体系没有建立，项目少，对居民吸引力小。目前，关于社区的具体服务项目，全国还没有一个统一的标准。每个地方社区的服务对象和目的也各不相同，有的以政府为服务对象，把工作当成被动的接受政府部门安排；有的以居民为服务对象，以满足居民需求为目的；有的是为了改善社区基层经济问题等等，很明显我国城市社区现阶段没有建立起完善的服务体系。目前，城市社区的服务内容以依托政府职能部门的安排开展计划生育、劳动保障等项目为主，而针对人们需求的多样化的服务不多，对居民难以形成吸引力。而一些受人们欢迎的与日常生活相关的服务，由于受场地、资金等诸多因素的限制没有深入地开展下去，导致社区在养老、保健、家政和托幼等方面的服务很欠缺。第二，社区服务专业化程度较低。社区人力资源的多少和水平直接决定了社区服务的质量。随着我国城市社区的不断发展，社区工作人员的服务质量越来越不能满足人们对服务的需求，城市社区服务越来越需要专业的服务，需要掌握专业化的知识和技能的工作人员。但是，目前我国城市社区服务仍集中在保洁、治安、绿化、老年人和残疾人照顾等不需要专业知识和技能的体力和经验性服务领域。对于一些社区居民亟需的专业服务，例如问题青少年辅导和矫治、家庭暴力咨询、就业培训和指导等专业含量高的服务，在我国城市社区还没得到广泛开展。据统计，在我国从事社区服务的人员共有120余万，其中专业管理人员和技术人员占百分之六和百分之十，在整个社区服务队伍中所占比[29]例很低。这说明我国城市社区服务队伍中专业人才极其匮乏。随着社会的进27 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因步、生活质量的提高，居民对社区服务的需求将越来越高，我们亟需提高工作人员的专业化水平，为人们提供更高水平的综合服务，提高社区服务档次。（二）社区管理的不足社区管理体制建设存在漏洞。一方面，在资金、户籍、人员管理和组织管理等方面的机制不健全。主要体现在：社区人事档案管理不规范，没有有效的工作激励机制和正规的工作技能培训；社区卫生、治安、人口等方面的管理网络不够完善，整体管理水平有待提高；社区的非政府组织和志愿组织管理制度不健全，社会组织进入社区门槛高，管理不完善。另一方面，沿用过去的落后体制，社区管理功能难以正常发挥。我国现阶段城市社区管理体制主要是仍沿用“户籍管理”，实行“条块结合，以块为主”的属地管理原则，但是这种办法一直没有得到很好地落实，部分社区的管理范围与其他社区有交叉，加大了管理的难度和成本。过去的管理体制已不适应现在的城市社区，具体体现在：社区对管辖范围内的老居民能够正常管理，但是对社区中的农转非、下岗职工等新居民，管理不到位，有的甚至没有被纳入管理服务的范畴；社区对那些不在社区居住的“空挂户”也无法有效管理。第三节我国城市社区功能问题产生的原因一、历史原因（一）政府组织角色错位政府组织在指导城市社区的具体工作过程中自身定位不准，影响了社区功能的发挥。首先，政府的“越位”导致社区功能的行政化。社区功能行政化主要源于三方面的原因：一是随着社会经济的改革，单位制的取消，社区制的建立，政府和相关部门把部分政府工作转移到社区，但是在移交的过程中出现种种问题，政府将工作职责和事务交付给社区处理，但社区拥有的权利没有随之增加，导致社区的事务处理工作不能顺利开展。二是一些领导干部在思想和工作方式上没有转型，带有官僚主义作风，造成对政府和社区关系在理念上的认识不清。政府相关部门习惯高高在上，用行政方式推动工作发展，随意安排任务到居委会，使社区处于被领导的地位，对旧体制无法突破，行为上受制于政府。三是社区在人事、经费上依赖政府。社区的人事决策权在政府的派出机构，选举的候选人和结果基本由街道办事处决定，社区不能实现民主选举和居民自治；居委会的活动经费和工作人员的工资主要来自政府，所以居委会的领导和工作人员会产生受聘于政府的观念，致使居委会把政府的任务当作主要任务，28 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因社区功能的发挥会受制于政府。另外，政府在社区管理中也存在“缺位”，如由于对社区发展投入少、对非营利组织没有相应的支持政策，限制了社区其他非政府组织的发展。（二）单位制历史遗留问题随着我国社会经济结构的改革，社区也在不断发生变化，单位制向社区制的转化，在这一过程中产生的问题直接影响到现阶段社区功能的发展。主要问题是由于我国长期的单位制体制，制约了人们的自治意识和能力，社区居民的自治意识和能力不强。一方面，政府权利下放、职能转变，但权力下放还只是在限定的政府机关内部，对社区放权并不是很充分，放权的范围和程度很不够。另一方面，社区居民长期在传统的制度管理下，自治意识和能力还不具备，对社区事务不了解，社区活动主要由居委会操办，居民很少主动参与。目前情况来说，我国城市社区居民的综合素质离实现社区民主自治还有一段距离，居民缺乏社区自治意识，不能真正参与到社区事务中去，不能实现自我管理的功能，直接影响到社区功能的发展。二、现实原因（一）社区资源不足目前，我国城市社区发展资源不足是导致城市社区功能不能正常发挥的一个重要原因，资源的不足在前面的章节已经阐述过，主要表现在财力、人力和政策三个方面。其中财力不足主要是由于城市社区的发展资金主要来自政府，通过一层层机构，到达社区居委会的资金已所剩不多；另外，社区在引进社会组织方面的制度不健全，门槛太高，无法通过引进社会组织的方法来充实资金。人力资源不足的主要原因是由于目前关于社区工作人员的工作制度仍然不完善，工作人员选拔机制不规范，社区工作人员进入门槛低，社区工作人员的晋升渠道和职称评定不明确以及社区工作人员培训非经常化和正规化等原因，导致社区没有办法吸收到优秀人才，社区发展和建设缺少专业人才；另一方面，现阶段我国社区工作人员仍然主要是机制改革时遗留下来的部分政府工作人员，在办公经费有限的条件下，这一部分人员没有退下，不可能招收更多的工作人员，导致新鲜血液无法住入社区。政策不足主要是由于相关部门没有认识到社区的作用，对社区发展认识不到位，没有紧跟社区发展制定相关政策。（二）缺乏法律和制度保障城市社区功能的发挥需要制度的规范和法律的约束，但是，目前我国关于社区的法律法规、监督机制不健全，影响了社区的健康发展。法律方面的缺失29 山东理工大学硕士学位论文第三章我国城市社区功能存在的问题及原因主要表现在：一是法律规定不明确。目前，我国《宪法》和《居民委员会组织法》对社区角色、政府职责以及社区自治领域和性质等方面并没做出明确规定，不具体。从《城市居民委员会组织条例》就可以看出，条例中的内容过于抽象，对社区的工作内容、权利等没有明确的规定，对具体工作的指导意义不大。这些法律规定的不明确，给政府向社区居委会下放政府组织的任务留下了余地。对街道办事处的权利和处理居民事务的原则也没有明确的规定，会直接影响到社区居委会独立处理社区事务的职能。二是法律法规不健全。关于城市社区的法律法规以程序性条例为主，具有操作性的法规不健全。在人事选拔、财政管理、居民社会保障以及社区组织引进与发展等方面缺少必要的法律规范，使社区管理无法可依，特别还存在部分法规与地方性法规冲突。一些不规范的口头规定、冲突的法规以及没有详细规定的法规亟需我们进一步健全和完善。三是城市社区法治建设滞后。目前，社区居委会依据的主要法律为《城市居民委员会组织法》，该法颁布于20世纪80年代末，距今已有24年之久，其中部分内容已经不适应现在城市社区的变化和发展，亟需进一步修订完善。制度保障的缺失主要表现在考核机制和监督机制上。首先，城市社区缺乏相关的考核机制。现阶段，我国城市社区的主要考核机制不是由居民主导，而是政府进行。政府对社区居委会的工作进行考核、评比、监管，相比之下，居民对居委会的评价和考核在政府面前显得很微弱。其次，我国城市社区的监督机制不健全，主要体现在监督制度以及监督渠道等方面。在监督制度上，目前城市社区的相关监督制度大多空洞模糊，监督制裁力量不够，居民不能有效地行使自己的监督权，保护自身利益；在监督渠道方面，城市社区是一个自治组织，监督渠道应该通过社区居民或社区代表机构组成，但是，目前在大多数城市掌握社区监督权的是政府有关单位部门，而这些单位部门离社区较远，不能很好地、有效地监督社区建设与发展，这样既不利于居民监督权的实现，也不能很好地促进社区建设以及功能的有效发挥。30 山东理工大学硕士学位论文第四章完善我国城市社区功能的对策第四章完善我国城市社区功能的对策随着社会的进步，城市居民对社区功能提出了新的要求，我们要充分认识目前城市社区的发展状况以及面临的问题，从社区资源建设着手，不断健全社区体制，进一步完善社区服务和管理，加强民主自治，满足居民日益增长的物质和精神文化需求。第一节加快社区资源建设一、加大社区资金建设力度社区的发展离不开资金的支持，资金是社区建设的物质基础。我们要通过多种途径加大社区资金建设力度。第一，加大政府资金投入。目前，我国城市社区的基本功能还是属于政府的职责范围，政府对社区建设起到主导的重要作用，社区的经费来自政府的资助。一些西方发达国家对城市社区的政府投入资金已达到社区总资金的70%，相比欧美国家而言，目前，我国城市社区服务的投入仅占社区总资金的30%左右。随着和谐社会的要求，政府应更加重视社区在整个社会发展中的重要作用，加大对城市社区的资金投入，建立社区专项补贴机制，对社区服务等项目提供相应的经费和补贴，保证政府在社区服务等方面的投入比例不断提升。第二，努力拓宽筹资渠道，构建多元的筹资机制。社区要逐步转变思路，由过去的主要依靠政府财政转变为以社会筹集为主、政府资助为辅的多途径、多组织参与的筹资机制。一是充分发挥社区经济功能，努力发展多种所有制形[30]式的社区经济，逐渐形成稳定的资金来源，增强社区的财力和物质基础。二是利用基金的形式。我国社会福利事业采用有奖募捐的形式筹集资金取得了良好的效果，社区可以借鉴其运行模式，利用筹集的资金，建立社区发展基金，进行市场化操作，以保障社区有充足的财力资金。三是社区之间加强合作，利用社区优势，共同开发新的资源，多渠道的整合资源。四是社区发展离不开社会力量的支持，我们应该依据社区法规的指导，积极引进社会组织进入社区发展，给予它们足够的自我发育的空间，利用它们为社区提供的部分社会资金。[31]五是接受社会捐助，社区可以借助社会捐助和海外资金支持等方式，募集社区发展资金。第三，努力提高社区资金的使用效率。社区资金有限，要实现社区各方面31 山东理工大学硕士学位论文第四章完善我国城市社区功能的对策资金的合理分配，促进社区功能正常发挥，需要多方面的协调，努力提高社区有限资金的使用效率。优化社区服务项目，把维修、家政等服务交给市场，由市场进行有价服务，把有限的资金投放到社区的公益性事业上（市场不愿投放的服务领域），为居民提供多样化的服务，满足人们日常生活需求，尽可能高效率的使用社区资金。二、提高社区人才队伍建设我们通过提高工作人员专业化水平和改进考核机制等方式促进队伍建设，为社区功能发挥提供人力保障。第一，充实社区队伍，提升专业水平。首先，可以招聘具有专业知识的高校毕业生到街道、居委会锻炼，逐渐将这些人培养成为社区工作的主力，形成[32]专业化的社区管理队伍。另外，社区可以面向全社会招考，本着公开、公平、竞争上岗、择优录取的原则，招考优秀人才。其次，提高社区从业人员的职业精神和服务意识。社区工作人员主要工作就是社区的管理和服务以及其他一系列相关工作，所以工作人员要具备良好的职业操守以及服务意识，以人为本，增强对自身工作的认同感、责任感。再次，加强社区工作人员的培训。随着社会经济的发展，工作人员的素质也要与时俱进，不断提高工作能力。每个社区可以依据本社区的实际状况，通过专家做客、现场考察和经验交流等方法对工作人员进行培训。制定完善相应的培训计划、培训方法、培训内容、培训制度，引导工作人员不断学习相关知识和经验，增强工作人员的服务和管理能力，提升处理社区复杂问题的能力。第二，提高待遇水平，完善考核机制。一是进一步提高工作人员的工资待遇。社区工作人员是为社区居民服务的公仆，其待遇的高低直接关系到工作人员的工作积极性，要保障社区工作人员的工资待遇不少于城镇职工的平均水平，同时为他们建立相应的养老、医疗、工伤等社会保险，交纳住房公积金。二是健全考核机制和激励机制。社区要不断建立一种由政府部门、居委会、社区居民共同参与的多向考核机制，对员工进行动态管理、绩效评估，而不是只由政府部门进行考核；考核内容由原来单一的指标变为对社区管理、居民满意度和居民参与程度等多向指标。另外，社区要健全激励机制，表彰先进，提高工作人员的积极性和创造性。32 山东理工大学硕士学位论文第四章完善我国城市社区功能的对策三、完善社区相关政策制度国家和政府规定了社区发展的基本原则和方针，但是这些规定的实行力度不大，具体到实际事务中不是很明确。政府应该进一步落实政策扶持的力度，制定明确具体的社区发展规范，及时出台社区相关的优惠政策；针对社区的相关政策中，要协调一致，使社区的相关规范逐渐形成一个完整、有序的体系。目前，我国社区工作常用的政策为《社区居委会组织法》，政府要进一步细化和完善相关的法律和规范，为社区功能的发挥起到积极的促进作用。第二节加强社区体制和组织建设一、创新社区体制我国城市社区的事务基本由政府部门主管，但是随着经济和社会的发展，社区功能的发展已经远远超出政府管辖范围，不能及时满足社区发展的需求。社区缺少高效运转的内在机制和发展体制，所以，社区的体制和机制需要改革。我们要完善社区的内在机制，建立“社区居委会是办事机构、社区议事委员会是议事机构，社区代表大会是权利机构”的内部管理机制。另外，协调各社区组织的关系，鼓励居民、非政府组织参与社区事务，形成良性的运行模式。二、完善社区组织城市社区功能的发挥需要社区居委会、物业管理公司、社区非营利等多方面的配合。在前面章节已经论述过，社区非营利组织对社区全面发展十分重要，能够起到加强社区文化认同、筹集社区资金等作用，但是我国城市社区的非营利组织发展不是很乐观，我们要进一步加快社区非营利组织发展。具体来讲，需从以下几个方面着手：（一）放宽进入条件，支持非营利组织的发展。我们要以不触犯国家基本法规和促进社区发展为基本原则，给与政策支持和财政支持，积极引进社区非营利组织。（二）健全法律法规。法律保障是发展社区非营利组织的基本保障，明确的立法可以规范社区非营利组织的职责、地位和功能，社区非营利组织也要符合社区发展要求，依法办事，所以要尽快完善相关法律，有法可依。（三）突破双重管理，引导社区非营利组织自治。按照社区非营利组织的33 山东理工大学硕士学位论文第四章完善我国城市社区功能的对策发展状况，政府要适当放权，建立非营利组织的良好运行和管理机制，减少行政化。非营利组织的人员与政府工作人员分开，从社会上吸纳高素质人才；非营利组织靠自身服务养活自己,减少对政府的依赖，逐渐实现自治。（四）建立科学的评估体系。我国目前还没有建立起社区活动的评估机制，[34]在组织能力、行为准则等方面没有考核，在发展方向上缺少引导。我们要借鉴西方发达国家的评估方法，建立起合理有效的社区非营利组织评估体系，促进非营利组织的健康发展。政府应该承担起宏观指导的作用，把握社区非营利组织的发展方向，对社区非营利组织的运作项目、实施情况和预期目标等进行科学评估，对好的项目积极引导与促进，对不可行的项目要及时中止。三、明确组织权责社区中存在多种组织，这些组织的工作任务、范围、职责存在异同，因此社区组织的权责难免会有矛盾的地方。在调查中发现，居民反映最强烈的是社区居委会和物业管理公司之间的矛盾，要正确处理两者之间的问题，我们首先要理顺居委会和物业公司的关系和权责。首先，社区居委会和社区物业管理公司有相通的地方，两者都以满足居民需求、营造良好社区环境为工作目标。但是，社区居委会和物业公司的性质不同，居委会是社区内的居民自治组织，与政府部门联系紧密，而物业公司是社区盈利组织，具有专业性和经济条件，两者应该取长补短，互助协作。其次，由于服务对象一样，社区居委会和物业公司在行使职能的时候难难免出现冲突，所以要进一步明确两者的权责。目前，理顺居委会和物业公司关系主要的依据是国务院2003年颁布的《物业管理条例》，条例明确了物业公[33]司与业主委员会等社区自治组织的关系。在社区居委会和社区物业管理公司关系处理问题上，政府要进一步加强立法，赋予社区居委会监督物业公司的权利，从法律上，加强规范两者的权责。总之，社区居委会和物业公司在具体事务中要互相谅解，互相协作，各司其职，使社区功能得到充分发挥。第三节发展社区服务和管理功能一、发展社区服务功能（一）健全城市社区的服务体系发展城市社区的服务功能首先要健全的社区服务体系，进一步扩展服务内34 山东理工大学硕士学位论文第四章完善我国城市社区功能的对策容、创新服务模式，加强基础设施建设。一是完善社区服务设施。从硬件、软件上完善社区的服务设施，如社区综合服务站、老年人活动中心、图书馆等。政府应该加强对城市社区硬件设施的投入，并给与一定的政策支持；社区应该充分利用已有的各种资源，整合现有设施，统一规划，构建便捷的社区服务设施网络，实现社区内资源的共享。二是不断扩展社区的服务内容。社区服务内容要以满足社区居民需求为标准，开展有效的社区服务项目，逐渐在发展中形成具有本社区自己特色的服务。除了原有的公共服务，应该开展更多的便民利民活动，扩展服务项目，如：社区家庭及儿童服务，协助居民建立良好的家庭关系，提供家庭需要但自身无法实现的服务，预防家庭暴力、儿童虐待等现象；青少年服务系列，为青少年的身心健康和全面成长提供各种服务；残疾人康复服务系列，为残疾人在特殊困难时期提供帮助，帮助残疾人融入社区；老年人服务系列，为老年人提供医疗、文化、休闲、娱乐等服务，以及法律服务等等。三是创新服务模式。理想的服务模式不仅是满足社区居民的基本需求，更要激发居民的互助意识，达到居民主动参与社区服务的效果。社区强调利用人与人之间的互助，发挥相助的力量；只享受服务，不向他人提供服务，难于形[35]成社区意识。同时，社区要在现有的基础上不断创新服务方式，如建立一站式服务大厅，让居民在大厅内可以便捷地实现文体、综合管理、社会保障、法律援助等多种服务。（二）提高城市社区服务的专业化水平提供社区服务需要专业化知识和实践的指导，否则不仅不能促进社区服务的实现，还可能给社区服务造成不良的负面评价。提供社区服务的专业化水平：一方面需要专业化的社区服务人才。社区要进一步提高工作人员的待遇，吸引优秀的具有专业技能的大学毕业生到基层服务。另一方面，要加发展社区服务的专业化队伍。社区组织要在资金和政策上支持社区专业服务队伍的发展，例如：物业管理公司和志愿者组织等，为社区居民提供更加专业周到的服务。（三）合理借鉴国外社区服务的成功模式我国社区服务起步晚，起点低，较西方发达国家，不论在服务方式，还是体制建设方面都尚存差距。有鉴于此，可有选择地将国外社区服务发展进程中形成的有益模式和成功经验引入，借鉴精华，为我所用。像美国提倡创办社区企业，由政府和社区共同管理，政府主要提供资金优惠和政策倾斜，社区企业的创办可为大量社区居民提供就业岗位，也可利用赚取的利润来反哺社区的发展，不失为有意义的尝试。另外，像德国社区中社区医生的存在，可为社区内的常住居民提供必要的医疗服务，还可与大型医院建立转诊救治机制，为进一35 山东理工大学硕士学位论文第四章完善我国城市社区功能的对策[36]步完善社区卫生保障体系提供现实的案例。二、发展社区管理功能（一）构建良好的社区管理体制社区管理体制的正常运行是社区功能发挥的基础。建立健全社区管理体制，首先，我们要提高重视程度，认识到社区管理体制建设的重要性。领导的重视对推进社区管理具有重要作用，所以在社区管理上，社区组织的领导以及工作人员要树立积极的管理服务理念，发挥社区管理功能的作用。其次，改革落后的管理体制。目前，我国经济社会发展迅速，部分社区管理体制不能满足社区发展的需要，如过去的户籍管理，跟不上社会发展的进程，影响社区功能的发挥。我们要进一步改进社区的管理体制，提高社区的管理职能，使社区功能得到更好的发挥。（二）落实社区自治功能社区是自治性的群众基础组织，社区事务不仅需要相关部门的管理，同时需要居民进行积极的参与。实现社区居民自治，一是要提高社区居民的素质。目前，社区自治功能不能很好发挥的主要原因在于自治功能的主体社区居民，居民没有认识到自己拥有自治权利，也没有能力实现自治权利，多数居民对社区相关的章程规定还不了解。所以，社区要多开展各种文化教育活动，普及社区的基本章程，提高居民的素质，使社区居民更加明确自身的权利与义务，促进社区自治，实现社区居民的民主权利。二是要进一步保障居民的自治权。政府部门和社区组织要根据相关法律法规，保障居民的基本权利，鼓励而不是打击居民参与社区事务，落实而不是架空居民的自治权利，逐步实现社区自治。36 山东理工大学硕士学位论文结语结语通过调查研究，我们可以看出目前我国城市社区建设已取得显著成绩，建立起较完整的社区组织体系和社区制度，基础设施逐步完善，社区服务项目日益拓宽。但是，因为政府角色错位、法律保障缺失等历史和现实原因，也面临着发展资源紧张、体制不顺职责不明、社区功能发展不完善等问题。所以，要进一步完善城市社区功能，必须充分利用有利条件，探索城市社区功能发展的路径，从加快社区资源和队伍建设、加强社区体制和组织建设、深化社区服务和管理功能三方面着手，充分发挥政府、社区居委会、社会组织在实现社区功能中的积极作用，同心协力共建和谐文明的城市社区。本文对我国城市社区功能做了深入、系统的研究，其创新点主要体现在研究内容和方法两方面。研究内容上，本文根据多中心治理理论，结合我国城市社区功能的历史发展进程，对我国城市社区功能进行全面分析，总结现阶段城市社区功能发展存在的问题，提出了解决途径；方法上，本文在对我国城市社区进行研究时，不仅有理论层面的分析，而且采用无结构访谈的方法实地调查、研究城市社区。由于本人能力有限，再加上时间、经费等客观条件的限制，文章内容上存在一些不足和缺陷，对社区功能的论述主要集中在社区的管理和服务两大功能，对其他功能的论证比较少，需要笔者进一步努力。37 山东理工大学硕士学位论文参考文献参考文献[1]陈柳钦.现代城市社区的内涵、特性与功能[J].郑州航空工业管理学院学报,2008,(6):48-49.[2][德]滕尼斯·斐迪南,林荣远译.共同体与社会纯粹社会学的基本概念[M].商务印书馆,1999:5-7.[3]MelvinDelgado.CommunitySocialWorkPracticeinanUrbanContext:ThePotentialofaCapacityEnhancementPerspective[M].OxfordUniversityPress,2000.[4]Pavey,A&DPstsios.FormalandInformalCommunityCaretoOlderAdults:ComparativeAnalysisoftheUnitedStates[J].JournalofFamilyandEconomicIssues,1999,(3).[5]陈柳钦.现代城市社区的内涵、特性与功能[J].郑州航空工业管理学院学报,2008,(6):50-52.[6]孙大伟.社区建设研究文献综述[J].辽宁行政学院学报,2008,(8):232.[7]康晓光,韩恒.分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究[J].开放时代,2008,(2).[8]向德平.社区组织行政化:表现、原因及对策分析[J].学海,2006,(3):156.[9]林尚立.基层群众自治:中国民主政治建设的实践[J].政治学研究,1999,(4).[10]孙大伟.社区建设研究文献综述[J].辽宁行政学院学报,2008,(8):233.[11]桂勇.邻里政治:城市基层的权力操作策略与国家—社会的粘连模式[J].社会,2007,(6):102.[12]孙大伟.社区建设研究文献综述[J].辽宁行政学院学报,2008,(8),233.[13]冯刚.整合与链合—法人团体在当代社区发展中的地位[J].社会学研究,2002,(4).[14]万仁德.转型期城市社区功能变迁与社区制度创新[J].华中师范大学学报,2002,(5):33.[15]严志兰.论城市中社区参与的功能及其实现[J].中共福建省委党校学报,2004,(12).[16]张健,任剑.论城市社区文化的功能与发展[J].学术交流,2001,(l):86-87.[17]张宝峰.现代城市社区治理结构研究[M].中国社会出版社,2006.[18]于显洋.社区概论[M].中国人民大学出版社,2006.[19]陈娟.社区非营利组织的功能解析[J].商业文化,2009(5).38 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山东理工大学硕士学位论文致谢致谢三年的研究生生活即将结束，回想这三年度过的时光，学习生活的点点滴滴仿佛就在眼前，有挫折，有喜悦，有奋斗，有拼搏。与老师和同学在一起度过的美好时光是我这一生中最美好的回忆，在这即将离开校园的时刻，我对老师、同学和我的朋友们非常不舍，因为今天的离去不知道何时才能再相聚，不知道何时才能再看一眼我们美丽的校园。对于论文，我们每个同学都深有感触，用痛苦二字来形容也不为过，但是当我们完成时的那种喜悦也是无法描述，更是没有写过毕业论文的人所不能体会的。看到自己的成果，激动之情溢于言表。首先，我要感谢在我的写作过程中给我悉心指导的我的导师朱伯玉教授，感谢对我提出宝贵意见的我的协助指导教师牛喜霞副教授，他们两位教授的严谨的治学态度，孜孜不倦的育人精神以及对学生无微不至的关心给我非常大的触动。他们这已经不只是在课业上对我进行辅导，更是教会我今后如何做人、做事。两位教授的工作是非常繁忙的，但是他们却抽出大量时间指导我，在此我真诚地对两位教授致以最崇高的敬意，老师您辛苦了。同时，我还要感谢各位老师、同学和朋友们的帮助。感谢倪勇老师、秦克寅老师、刘海鹰老师、张灿贤老师、刘冠生老师、成伟老师等各位老师对我三年来的培养。感谢和我一起度过三年学习生活的我的同窗好友，感谢你们这三年来对我的帮助和支持，感谢你们让我学到很多，收获很多。此外，我还要感谢我的父母对我学业的支持，感谢你们对我不断的鼓励，使我更有前行的动力。各位老师、同学以及我的父母，我将会继续努力，生命不止，奋斗不息，用自己的实际行动去回报学校，回报家庭，回报社会。最后，感谢我参考文献的作者和学校图书馆帮我查找资料的老师，谢谢你们。写到此处，还有千言万语想要表达，但是离别的伤感却让自己无法继续书写。再见了，美丽的母校、敬爱的老师和亲爱的同学，今日的离别是为了来日更好的相聚，让我们一起努力为了更加美好的明日而奋斗！40 山东理工大学硕士学位论文在读期间公开发表论文情况在读期间公开发表论文情况发表刊物（出版文章名称刊发时间刊物级别第几作者社）网络对青少年省级综合性当代学术论坛2011年3月2排2社会化的影响期刊我国城市社区建设省级综合性当代学术论坛2011年4月2排1现状及发展趋势期刊浅析贫富差距省级综合性当代学术论坛2011年7月1排1问题期刊我国城市社区省级优秀法制与社会2013年2月1排1功能研究刊物参加科研项目情况：参与完成山东理工大学大学生创新研究项目“做一个理性的法律工作者--从药家鑫案看是法庭审还是社会舆论审”（编号：2011061），2011.05-2012.05，4排241
