政策终结与政策周期

《政策终结与政策周期》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

第九章政策终结与政策周期本章要点：●政策终结的地位和作用●政策终结的种类与方式●政策终结的障碍和终结的策略●政策周期的内涵与意义●政策周期与经济发展周期的关系●政策变化的基本模式●常规的政策变化与政策风格●政策变化的渐进-中断模式 §1.政策终结一、政策终结概述1.什么是政策终结顾名思义，终结是终止、结束之意。有西方学者将政策终结简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。我们将政策终结界定为：政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为。政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。如下三种情况都可以看作政策终结：（１）政策使命的结束；（２）失误政策的废止；（３）稳定的长效政策转化为法律。 2.政策终结的特征（1）强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。（2）更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。（3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。3．政策终结在政策过程中的地位政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环节做出了不同的划分。尽管他们所划分出的阶段或环节的多少不同，但多数学者将政策终结放在政策过程的最末端，即最后的一个环节或阶段，将之视为理性化的政策过程的最后结果，或政策（政治过程）的一个有机组成部分。然而，终结也往往被当作过程的开端而不只是末尾，即纠正一项错误的政策或一系列项目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此，终结不只是对一项政策的了结，而且意味着修正或调整。 4．政策终结的实际意义（1）节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。（2）提高绩效。当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。（3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化。（4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容,优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。 二、政策终结的理由、类型与方式1．政策终结的理由（1）财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终结；（2）政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结；（3）政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结；（4）行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终结；（5）学习。采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。 2．政策终结的类型政策终结有如下四种类型，它们所遇到的阻力依次递减：(１)功能的终结,即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；(２)机构的终结,伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结；(３)政策本身的终结；(４)项目的终结，即政策的具体项目以及执行措施的终结。 3.政策终结的方式(１)政策替代，指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变；(２)政策合并，指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去；(３)政策分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策；(４)政策缩减，指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。 三、政策终结的障碍1.相关者的心理抵触。“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（１）政策受益者；（２）政策制定者；（３）政策执行者。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。2.现存机构的持续性。政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在三个方面：（１）机构的惯性；（２）机构的生命力；（3）机构的动态适应性。 3.行政机关的联盟。执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。4.利益集团的阻碍。由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。 5.程序上的复杂性。任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。6.社会舆论的压力。通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不能不对政策终结产生影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。7.高昂的成本。政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的成本。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地。 四、政策终结的策略1.重视说理工作，消除人们的抵触情绪。为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。2．公开政策评估结果，积极争取支持力量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结的实现。适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际的检验。 3.旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。人们一般都不愿意看到政策终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。4.有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给政策终结造成的影响。所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。5.正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。 §2.政策周期一、政策周期的概念内涵1.内涵。政策周期是指政策经过制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段后形成了一个周期；同时它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以修调整，从而形成政策的一个新周期,实现新老政策的交替循环。 2.阶段。一个完整的政策周期一般都包括以下几个阶段：（１）政策制定阶段；（２）政策执行阶段；（３）政策评估阶段；（４）政策监控阶段；（５）政策终结阶段。相应地，政策周期的研究也是围绕这几个方面展开的。3.循环。政策终结的研究既是一个政策周期研究的终点，又是一个新周期产生的起点；它既意味着一个旧周期的结束，又意味着一个新周期的开始。由于政策周期还意味着新旧政策的循环，因此，政策周期理论的研究还包括对新旧政策二者之间关系的研究。 二、政策周期的现实意义1.提高政策制定的科学性。这是因为，通过政策周期阶段化的研究，可以优化政策制定系统，促进政策决策的科学化，减少政策制定的失误，确保政策发挥应有的作用。它有助于我们通过对已往政策周期的研究，吸取经验教训，克服政策制定上的缺陷，确立政策制定的科学化和程序化，促进有中国特色政策制定体系的建立。 2.巩固和发展现行政策，保持政策的连续性和稳定性。这是因为通过对政策周期的研究政策制定者可以：（１）了解政策是否实现了预期的目标，政策执行是否产生了偏差,是否需要进行追踪决策；（２）依据研究的结论，定是坚持原政策，修改原政策，或是终止原政策和制定新政策；（３）根据原政策的经验教训，提高政策的功效。3.推动改革开放的顺利进行。当前，我国正处于经济体制、政治体制的全面改革之中，改革给我们带来了生机，改革给我们带来了希望，改革也给我们带来了许多新问题和新挑战。促进改革开放的顺利进行，很重要的是通过对各项政策周期及其互动关系的研究，制定出一整套相互配套的改革政策，以在新体制内部形成相互制衡的机制。 三、政治-经济周期政策过程与经济过程不可分离，它们相互作用，综合影响。尤其是在市场经济条件下，公共政策作为一国政府干预社会经济生活的主要手段，用以纠正市场缺陷时，政策与经济发展之间的相互关系就更为密切。当政策干预切合经济发展的要求时，经济就逢勃发展；当政策干预与经济发展相悖时，经济就呈现出波动、萎缩乃至停滞状态。由于政策本身是一个运动的周期过程，周期性的政策变化必然会对经济发展产生影响，使经济发展随着周期性的政策变化呈现出不同的发展周期。在政策周期与经济发展周期的关系问题上，西方学者提出了著名的“政治-商业周期”或“政治-经济周期”理论。他们认为，在西方市场经济和民主政治体制条件下，国家日益干预经济和社会生活，政治（政策）与经济发展之间的关系往往以“政治-商业周期”的形式出现。民主政府在循环反复的大选周期中运作，它们采取的政策类型随选举周期的时间而变化；在选举前采取受选民欢迎的政策，而在选举后采取不受选民欢迎的政策。 四、中国的政策周期和经济发展周期新中国成立40多年来,我国政策周期变化与经济发展呈现出来的周期之间的相互关系很好地说明了这一点。那么，周期性的政策变化对中国经济发展产生了怎样的影响呢？建国以来的经济发展历程表明，中国经济波动的根源主要就是来自于政策周期变动形成的外部冲击，其表现为：一是中央政府的政治动员冲击所引起的经济扩张期；二是中央政府的政治命令冲击所引起的经济收缩期。周期性的政策变化使经济发展处于经济扩张期和经济紧缩期的交替变换之中，并呈现出如下的特点:经济扩张期与历次党代会或重要人代会具有一一对应关系；每次经济收缩与历次政府经济紧缩政策相关。 经济扩张政策与经济紧缩政策相互交替变动，构成了中国特有的政策周期。但是，这两种政策的目标、方针及内容是迥然不同的：（１）在经济增长与经济稳定关系上,前者追求经济增长和高经济指标；后者追求经济稳定，降低通货膨胀率。（２）在工业和农业关系上,前者实行重轻农，刺激工业生产增长，扩大农业与工业增长率比率；后者实行农轻重，扶持农业生产增产，缩小农业与工业增长率比率。（３）在社会总需求与社会总供给关系上,前者刺激总需求膨胀，主要表现为投资膨胀。（4）在货币政策上,前者实行通货膨胀政策，超额发行现金，超规模发放贷款，货币供给增长大大超过社会财富和经济济增长。（5）在计划与市场关系上,前者扩大市场机制的范围，减少指令性计划指标。（6）在中央与地方关系上,前者偏重于“放权让利”，后者强调地方服从中央。 §3.政策变化一、政策变化的两种基本模式政策变化及其模式是新近政策科学文献讨论的一个主题。受著名科学哲学家托马斯·库恩的科学历史主义理论尤其是科学进步模式的启发，有些西方政策分析学者对政策变化模式问题进行了较深入的讨论。按照库恩的观点，科学进步表现为“前科学——常规科学——反常——危机——科学革命——新的常规科学”的发展过程，其中“常规科学——反常——危机——科学革命”是科学革命的结构化模式。科学进步表现为范式孕育成长的常规科学时期，也包含着范式转换的革命时期，科学进步就是在渐进与突变、积累与革命的交替中实现的。 参考库恩的科学进步模式，政策分析学者提出了政策变化的两种基本模式：一是常规变化模式，即政策在保持基本方向或目标的前提下发展演化，或新旧政策之间保持较大程度上的连续性；二是范式转换或中断—平衡模式，即政策连续过程出现中断、飞跃，新政策取代旧政策。这两种政策变化模式分别以两种不同的学习类型作为基础——常规变化模式以“吸取经验教训”的学习类型作为基础；范式转变模式以“社会学习”（即对社会、政治、经济和文化发展特别是价值观、意识形态变化的感知）作为基础。 二、常规的政策变化与政策风格公共政策往往存在惊人的连续性，大量的公共政策是在某种程度上对以往的政策和实践的延续。例如，扩大教育机会和增加卫生服务通常是在现有政策基础上开办新的学校和医院；被称为“新”的产业或环境政策创议往往是给现有的产业增加额外补贴，或加强对污染的控制。这一类政策变化就是“常规的政策变化”。在这种变化模式中，允许在没有改变政策基本方向的情况下对现有的政策作出修改。 为什么政策会保持这种连续性？按照林德布洛姆的渐进主义观点，新政策往往只是对旧政策的修正、补充或扩展，新旧政策之间只有边际上的不同；决策者以及其他参与者为达成共识，必须进行讨价还价，相互妥协，这就导致全新、最优的政策的不可能。琼斯等人认为，政策次属系统（政策参与者团体）往往倾向于对相关的政策领域加以垄断；只有当这种垄断被新的参与者团体所打破时，才可能出现明显的政策变化。这两种解释都表明，政策变化的常规模式（即政策所具有的高度的连续性）的原因，乃是在于同一批政策参与者或团体长期主宰相关领域政策的制定与执行，相关的政策问题总是被放在相似或相同的脉络和途径中来加以处理。这也就形成了所谓的政策风格(PolicyStyle)。 “政策风格”概念的倡导者们认为，每个国家、地区或公共部门往往因政策的连续性而形成不同的政策风格（例如，从长期看，美国的环境管制具有严格和法制的性质，而英国则具有灵活性和自我管制的风格）。理查森等人认为，政策风格是政府解决问题的途径与政府在政策过程与其他行动者之间相互作用的产物（也就是说，政策风格由政府解决问题和政府与社会团体关系的模式这两种因素所决定）。政策分析学者还详细分析政策周期中各个环节中构成政策风格的因素。总的来看，影响政策风格的主要变项有两个：一是政策主体的构成，包括行动者及其观念；二是国家的自主性，包括行政管理能力以及资源约束的性质等。 三、政策发展中的“范式”变化范式转变或政策风格的改变是政策变化的第二种模式。在这种变化模式中，政策共同体所持有“政策范式”——关于社会问题的性质及其解决办法、政策的方向、目标及其所依赖的价值观、信念——发生转变，而这种变化往往是社会学习过程所引起的。范式变化表现为政策连续性的中断，或政策渐进过程的中断（因此也称为中断—平衡模式）。“范式”(Paradigm)一词原来自于语言学，表示语词变化规则，库恩将它引入科学哲学，表示自然科学（硬科学）中被科学家共同体所享有的共同认识论观点或科学理论体系。在哲学社会科学中，该词与“意识形态”以及更新近的“话语”概念有密切的联系。“范式”及范式转变现已成为政策科学的一个有用的概念工具。范式转变概念作为描述显著的政策变化的一种比喻，抓住了政策活动者（特别是政策制定者）对于政策问题性质及其解决办法的信念、价值和态度的基本的、长期的变化。 按政策分析学者的观点，一个政策范式是与政策活动者紧密相关的智力构造，它本质上是相关的政策活动者所持有的一系列观念（如在经济政策制定者中的凯恩斯主义和货币主义学说），这些观念塑造政策制定者所追求的广泛的目标，他们感知问题的方式，他们考虑采用的解决办法的种类等。“政策范式”概念的倡导者霍尔(PeterA.Hall)分析了政策范式变化过程，他将这一过程划分为如下六个阶段： （1）范式稳定性。在这一阶段，居于主导地位的正统被制度化，并进行政策调整。（2）反常的积累。在这一阶段，与现存正统不相适应或相矛盾的现象出现，或现实世界的发展超越了正统所能解释的范围。（3）实验。在这一阶段，人们努力扩展现有的范式，以说明反常。（4）权威的破灭。在这一阶段，人们对官员和专家失去信任，新的参与者向现有的范式挑战。（5）争议。在这一阶段，争论遍及公共领域，并包含了更大的政治过程（包括选举和党派争论）。（6）新范式的制度化。在这一阶段，新范式的倡导者经过或长或短的时期而使范式获得支配地位，他们改变现有的组织和决策安排以便使新范式制度化（霍尔等人用二战后凯恩斯主义范式的出现和20世纪80年代货币主义范式对凯恩斯主义的取代的经济政策领域的例子来具体说明这一过程）。 [思考题]1.解释政策终结和政策周期概念。2.简述政策终结的种类、方式与作用。3.政策终结的主要障碍有哪些？如何加以克服？4.试论述政策周期与经济（发展）周期的关系。5.如何评价政策变化的两种基本模式？