某某金市教育基础设施补短板PPP项目-财政承受能力论证报告-2020

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目录II第一章财政承受能力论证概述11.1财政承受能力论证释义11.2财政承受能力论证目的11.3财政承受能力论证内容21.4财政可承受能力论证依据31.5财政承受能力论证工作流程8第二章项目概况92.1项目背景92.2项目基本情况102.3经济技术指标11第三章项目运作方式153.1项目合作范围与期限153.2项目运作方式163.3项目回报机制183.4绩效考核机制273.5项目公司收益分配机制283.6财务测算28II 第四章项目风险及财政承受能力影响因素394.1项目存在的风险与合作过程中产生的问题394.2财政承受能力影响因素41第五章财政承受能力评估445.1某某市财政一般公共预算支出情况及预测445.2财政支出责任识别465.3财政支出能力评估495.4行业和领域均衡性评估54第六章财政承受能力评估结论与建议55II 第一章财政承受能力论证概述根据《中华人民共和国预算法》、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）等有关规定，为有序推进政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，财政部门应会同行业主管部门，共同开展项目财政承受能力论证工作。1.1财政承受能力论证释义财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证采用定性和定量分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。1.2财政承受能力论证目的开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障。某某市财政局通过组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作，识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实47 施和拟实施的PPP项目的财政支出责任，进行财政承受能力评估，规范PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险。本报告将根据《某某市教育基础设施补短板PPP项目实施方案》识别和测算财政支出责任，同时对本项目合作期内某某市未来财政一般预算支出进行保守预测，科学评估某某市财政承受能力，为本项目的财政预算管理提供可行性依据，为项目公司建设、运营维护本项目提供支撑，以满足项目顺利、可持续推进的需求。1.1财政承受能力论证内容1.1.1论证主体根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）文：“各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。”因此，本项目论证主体为某某市财政局。某某市财政局负责本项目的财政承受能力论证工作，并统筹考虑某某市其他PPP项目的支出责任后，得出本项目财政承受能力论证结论。1.1.2论证对象本次财政承受能力论证的对象为某某市教育基础设施补短板PPP项目（以下简称“本项目”）在项目合作期间某某市政府需要承担的财政支出责任及财政承受能力评估。47 1.1.1论证范围本次财政承受能力论证的范围包括本项目的风险及财政承受能力影响因素、财政支出责任、财政承受能力评估、信息披露等。1.2财政可承受能力论证依据本次评估以可持续指导某某市财政局和依托现有法律政策为前提，结合委托单位的实际情况，综合考虑各种影响因素，对合作期内某某市财政对本项目的承受能力进行论证。本项目财政承受能力论证旨在为有序推进本项目的顺利实施，保障政府切实履行财政支出义务，科学评估本项目实施对当前和今后财政支出的影响，防范和控制财政风险。本项目财政承受能力论证的依据和参考资料主要包括以下文件：1.2.1某某院1.《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）；2．《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)；3．《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；4．《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）；5．《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）。47 1.1.1发改委1．《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）；2．《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》；3．《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委2015年25号令）；4．《关于切实做好基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻实施工作的通知》（发改法规〔2015〕1508号）；5．《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）；6.《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资〔2016〕2231号）；7.《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）。1.1.2财政部1．《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；3．《关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知》（财库〔2014〕215号）；4．《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）；5．关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》47 的通知（财金〔2015〕21号）；6．《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修改稿）征求意见》（财办金〔2016〕118号）；7．《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）；8．《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）；9．财政部等《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016）91号）；10．财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）；11．财政部等《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财金〔2017〕50号）；12．《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）；13.《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）；14.《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知（财金〔2018〕1号）；15.《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）；16.《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项47 目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）。1.1.1住建部1．国家发展改革委、建设部2006年颁布的《建设项目经济评价方法与参数》(第三版)；2．《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》（建城〔2012〕89号）。1.1.2某某省及赣州市相关文件1．《某某省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》（赣府发〔2014〕39号）；2．《某某省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（赣府发〔2015〕20号）；3．《某某省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发〔2015〕25号）；4．《某某省财政厅关于进一步加快推进政府和社会资本合作（PPP）项目实施的通知》（赣财债〔2016〕157号）。5．《赣州市人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣市府发〔2015〕24号）；1.1.3项目相关资料1.《某某市滨江小学建设工程可行性研究报告》及其批复；2.《某某市振兴小学（南岗小学迁建）建设工程可行性研究报告》及其批复；3.《某某市幸福小学建设工程可行性研究报告》及其批复；47 4.《某某市红都小学（城东小学）建设工程可行性研究报告》及其批复；5.《某某市长征小学（城西小学）建设工程可行性研究报告》及其批复；6.《某某市万田初中迁建工程可行性研究报告》及其批复；7.《某某市八一小学改扩建工程可行性研究报告》及其批复；8.《某某市宝钢希望小学改扩建工程可行性研究报告》及其批复；9.《某某市第三中学改扩建工程可行性研究报告》及其批复；10.《某某市第四中学改扩建工程可行性研究报告》及其批复；11.《某某市第八中学周边道路工程可行性研究报告》及其批复；12.实施机构等政府有关部门提供的项目其他资料。47 1.1财政承受能力论证工作流程图1财政承受能力论证工作流程图47 第二章项目概况2.1项目背景《某某院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出：进一步深化义务教育经费保障机制改革。统筹考虑城乡经济社会发展状况和人民群众的教育需求，以促进公平和提高质量为导向，加大投入力度，完善保障内容，提高保障水平。中央财政加大对中西部地区的义务教育投入。省级政府要加强统筹，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度。各省（区、市）可结合本地区实际情况，适当拓展基本公共教育服务范围和提高服务标准。近年来，某某市委、市政府高度重视教育工作，始终把教育事业摆在优先发展的战略地位，把教育振兴作为积累发展人才、吸纳人口集聚、改善人民生活、提升某某形象的重要抓手，坚持以提高教育质量为核心，持续加大投入力度，加强教育管理，提高师资水平，营造良好环境，全力提高教学质量，提升教育水平。某某市委、市政府在深入调研的基础上，制定了《某某市教育网点专项规划（2017-2035）》，明确了全市各级各类教育的发展目标：加快普及学前教育，均衡发展义务教育，多元化发展高中教育，高效益提升职业教育，提升发展特殊教育，全面提高全市教育整体水平，“三年见成效，五年上台阶”，彻底改变某某教育落后面貌。因此，迫切需要通过本项目的研究，为项目实施合理设计PPP项目合作机制并成功引进社会资本成立项目公司负责本项目的投资、融47 资、建设和运营维护。2.1项目基本情况2.1.1项目名称某某市教育基础设施补短板PPP项目（以下简称“本项目”、“项目”）。本项目具体包括：（1）某某市滨江小学建设工程；（2）某某市振兴小学（南岗小学迁建）建设工程；（3）某某市幸福小学建设工程；（4）某某市红都小学（城东小学）建设工程；（5）某某市长征小学（城西小学）建设工程；（6）某某市万田初中迁建工程；（7）某某市八一小学改扩建工程；（8）某某市宝钢希望小学改扩建工程；（9）某某市第三中学改扩建工程；（10）某某市第四中学改扩建工程；（11）某某市第八中学周边道路工程。2.1.2实施机构某某市人民政府（以下简称“市政府”）授权某某市教育科技体育局（以下简称“教科体局”）为本项目的实施机构，负责项目准备、社会资本采购等工作，并代表市政府与PPP项目公司签订《PPP项目合同》，履行约定的权利义务、实施项目监管。47 2.1.1授权出资主体本项目由中选社会资本在某某市独资成立项目公司，政府方不出资。2.2经济技术指标2.2.1项目选址序号项目地点1某某市滨江小学建设工程某某市瑞鼎公馆东侧2某某市振兴小学（南岗小学迁建）建设工程象湖镇溪背村城南大道北侧3某某市幸福小学建设工程象湖镇弓桥垅安置区西侧、幸福路旁4某某市红都小学（城东小学）建设工程象湖镇岗背村汤屋5某某市长征小学（城西小学）建设工程象湖镇金星村6某某市万田初中迁建工程万田乡7某某市八一小学改扩建工程八一小学新增用地内8某某市宝钢希望小学改扩建工程象湖镇上坪村9某某市第三中学改扩建工程某某三中校园内10某某市第四中学改扩建工程某某四中新增用地内11某某市第八中学周边道路工程某某市苏维埃大道南侧，赣龙铁路安置区旁，某某市第八中学周边项目建设地点为某某市，各建设工程的具体选址如下表所示。表2-1本项目选址情况2.2.2建设内容及规模本项目建设内容包括：新建5所小学（2所完全小学）和1所全日制初级中学、改扩建2所完全小学、1所全日制完全中学和1所全日制初级中学，总建筑面积为227526.58㎡；某某市第八中学周边5条道路（包括2座桥梁），总长5.994km。项目建设内容及规模明细见47 表2-2。表2-2本项目建设内容及规模序号项目单位数量1某某市滨江小学建设工程㎡29316.412某某市振兴小学（南岗小学迁建）建设工程㎡21348.023某某市幸福小学建设工程㎡24737.704某某市红都小学（城东小学）建设工程㎡22204.775某某市长征小学（城西小学）建设工程㎡25287.166某某市万田初中迁建工程㎡16660.637某某市八一小学改扩建工程㎡20316.598某某市宝钢希望小学改扩建工程㎡9003.609某某市第三中学改扩建工程㎡23905.0010某某市第四中学改扩建工程㎡26149.8111某某市第八中学周边道路工程km5.9942.1.1项目投资规模本项目总投资122940.08万元。其中：工程费用100746.98万元，工程建设其他费用9819.56万元（含土地费3146.85万元，见表2-4），预备费4293.44万元，建设期利息8080.10万元。项目总投资最终以政府工程决算审计部门认定的竣工决算值为准。表2-3项目总投资估算表序号项目金额（万元）比例（%）1总投资122940.08100.00%1.1建设投资114859.9893.43%1.1.1工程费用100746.9881.95%1.1.2工程建设其他费9819.567.99%1.1.3预备费4293.443.49%1.2建设期利息8080.106.57%47 表2-4土地费用表序号项目名称总价值（万元）数量（亩）单价（万元/亩）1某某市滨江小学建设工程572114.452某某市振兴小学（南岗小学迁建）建设工程37174.253某某市幸福小学建设工程38777.454某某市第八中学周边道路工程1816.85363.3755合计3146.85629.372.1.1项目资金来源本项目总投资为122940.08万元，资金来源分为项目资本金、项目融资资金。1.项目资本金项目资本金制度按照《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）执行，本项目资本金占项目总投资的21.10%，约为人民币25940.08万元，中选社会资本自筹项目资本金。2、项目融资资金项目资本金、奖补资金（如有）以外的部分（即债务资金部分），通过融资方式解决，融资主体为项目公司，社会资本方股东须承担融资责任、落实融资资金。银行贷款等融资方式筹集总投资的78.90%，即97000.00万元。项目资金筹措情况见下表：表2-5项目资金筹措表单位：万元序号项目合计建设期47 1232020202120221总投资122940.0849176.0349176.0324588.021.1建设投资114859.9845943.9945943.9922972.001.2建设期利息8080.103232.043232.041616.022资金筹措122940.0849176.0349176.0324588.022.1项目资本金25940.0810376.0310376.035188.022.1.1用于建设投资25940.0810376.0310376.035188.022.2债务资金97000.0038800.0038800.0019400.002.2.1用于建设投资88919.9037849.4035948.2015122.302.2.2用于建设期利息8080.10950.602851.804277.7047 第三章项目运作方式3.1项目合作范围与期限3.1.1合作范围1.建设期内，项目公司负责本项目的投融资及建设工作，应主动协调政府有关部门，负责项目推进、报批有关工作；政府方负责项目建设用地的征地拆迁、安置补偿事宜，土地费用由项目公司或社会资本出资提供给实施机构用于支付土地划拨费用；中选社会资本中施工企业负责安全生产、工程质量保证、投资进度控制及项目工程建设实施。教学设备由项目公司根据实施机构或各使用方（各学校）提供的采购清单依法采购，完成供货及安装后，移交给使用方进行使用，教学设备的维护管理、升级及更新改造由各使用方或实施机构负责，不纳入本PPP项目的运营范围。2.运营期内项目合作范围如下：（1）本项目范围内的10所学校的食堂运营或提供供餐服务。（2）本项目范围内的10所学校的一体化物业管理服务，服务内容主要包括：门卫及安保、校园保洁、园艺绿化服务。（3）本项目范围内某某市第八中学周边道路运营维护。运营期内，项目公司有权在合作范围内开展经营活动获得使用者付费。项目公司可根据《PPP项目合同》约定结合绩效考核情况从政府方获得可行性缺口补助。合作期届满后，项目公司将本项目无偿移交给实施机构或某某市人民政府指定的其他机构。移交标准需符合《PPP项目合同》所规定47 的安全和环境标准，能够满足正常运营的条件。3.1.1合作期项目整体合作期为20年，原则上总体建设期不超过3年，各子项目分别完成竣工验收或书面确认交付使用后可先期进入运营期，项目整体运营期锁定为17年。其中：建设期：自《PPP项目合同》签订生效之日起，至各子项目完成全部竣工验收手续之日或政府方以书面方式确认的交付使用通知发出日期为止。运营期：各子项目分别进入运营期，运营期自建设期结束之日的下一日起，至运营期满17年之日为止。3.2项目运作方式3.2.1选择原则为确保本项目的成功运作和实现目标，在运作过程中须贯彻以下原则：1.严格执行国家法律、法规、规章和政策规定的原则；2.项目实施过程坚持“公平、公正、公开”的原则；3.理顺政企关系、完善合作经营制度的原则；4.广泛调研、借鉴类似项目先进经验的原则。3.2.2基本模式本项目采用BOT（建设-运营-移交）模式进行运作，实施机构与项目公司签订《PPP项目合同》，授予项目公司本项目的投融资、建设、运营维护以及取得合理收益的权利，项目公司在合作期内拥有项47 目经营权、收益权。项目资产所有权始终归政府所有，合作期满后，项目公司将全部项目设施无偿移交给政府方。47PPP项目合同授予特许经营权绩效考核本项目SPV公司（项目公司）某某市教科体局社会资本方某某市人民政府授权实施机构运营期满无偿移交投融资建设运营项目融资金融机构还本付息使用者付费47设施使用者提供服务图3-1PPP项目合作模式图1.由经公开招标方式选择的中选社会资本出资成立项目公司；市政府授权实施机构与项目公司签署《PPP项目合同》，由项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营维护及合作期满移交等工作，明确合作双方在合作期内的权利及义务。2.建设期内，项目公司负责本项目投资、融资及建设工作，应主动协调政府有关部门，负责项目推进、报批有关事项；政府方负责项目建设用地的征地拆迁、安置补偿事宜，土地费用纳入总投资由项目公司支付；中选社会资本中施工企业负责安全生产、工程质量保证、投资进度控制、项目工程建设实施及资金落实。3.政府方负责依法获取本项目用地，涉及的项目土地费用纳入PPP项目总投资。政府方依法获取项目用地后无偿提供给项目公司供本项目使用。47 1.运营期内，项目公司负责合作范围内10所学校的食堂运营或提供供餐服务、一体化物业管理服务，并获得使用者付费。实施机构根据《PPP项目合同》约定结合绩效考核情况向项目公司支付可行性缺口补助。2.本项目中，教学设备由项目公司根据实施机构或各子项目使用方（各学校）提供的采购清单依法采购，完成供货及安装后，移交给使用方进行使用，上述教学设备的维护管理、升级及更新改造由各使用方或实施机构负责，不纳入本PPP项目运营范围。3.合作期届满后，项目公司将各子项目的设施及与项目设施相关的设备、机器、零部件、备品备件以及其他动产、运营维护项目设施所要求的技术和技术信息等无偿移交给实施机构或市政府指定其他机构。移交标准需符合《PPP项目合同》所规定的移交标准，移交过程中产生的费用由项目公司承担。4.为确保项目的成功运作和实现目标，由项目公司负责向金融机构申请贷款。中选社会资本承担引入金融机构、确保项目公司实现必要融资的责任。中选社会资本应充分发挥其自身资源优势，运用多种投融资方式，保障项目所需资金的落实。项目公司应保证按时足额完成项目融资，不得因融资无法落实或融资不足而主张解除或者变更合同。5.实施机构联合市财政局及行业监管部门等政府有关部门对项目公司进行全过程监管。3.1项目回报机制47 本项目为准经营性项目，回报机制采用可行性缺口补助机制，由项目公司负责项目的投资、融资、建设、运营维护、获取使用者付费以及期末移交工作。项目实施机构根据绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助。可行性缺口补助=可用性付费+运营维护费用-使用者付费3.1.1商务条件设定1.投资回报率（采购标的之一）运营期内本项目全投资的投资回报率上浮系数以中选社会资本关于该指标的投标报价为准，投报上限为同期中国人民银行人民币贷款五年期以上基准利率（以下简称“长期贷款基准利率”，目前为4.9%）上浮42.86%（即7%）。本项目投资回报率要求不超过7%。3.1.2项目总投资的认定项目总投资由工程费用、工程建设其他费、建设期利息构成。其中，项目总投资各项费用的认定方式如下：1.工程费用工程费用包含建筑安装工程费、设备及工器具购置费。项目的工程预算和结算均以市政府有关部门审定结果为准。工程预算按清单计价方式编制，经财政部门审定后，作为签署施工合同及办理工程结算的依据。（1）工程预算的确定方式编制原则：执行《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）、《某某省房屋建筑与装饰工程消耗量定额及统一基价表》（2017版）、《江47 西省通用安装工程消耗量定额及统一基价表》（2017版）、《某某省市政工程消耗量定额及统一基价表》（2017版）、《某某省建筑与装饰、通用安装、市政工程费用定额（试行）》（2017版）、《某某省建设工程施工机械台班费用定额》（2017版）、《某某省建设工程施工机械台班费用定额（增值税版）》（2017版）、《某某省建设工程施工仪器仪表台班费用定额》（2017版）、《某某省建设工程施工仪器仪表台班费用定额（增值税版）》（2017版）、《某某省建设工程混凝土、砂浆配合比》（2017版）、《某某省园林工程消耗量定额及单位估价表》（2006）。工程预算中的材料价格执行项目开工当月（以监理单位出具的开工令为准）的某某造价易通网发布的某某市材料市场信息价（有上下限的取平均值）；信息价中没有的材料，由政府或政府指定部门与项目公司共同询价确定。工程预算价以财政部门审核确定的预算价为基数确定，即工程预算价=（财政部门审核确定的预算价-暂列金及暂估价）+暂列金及暂估价。（2）工程价款的调整方式调整的条件：某某市政府要求增加的工作量或经某某市政府确认的设计变更应及时办理工程签证手续；由于政策性文件出台而引起的人工、税金的调整。变更价款调整方式以工程预算价为调整基础：a.工程预算价中有相同子目，按工程预算价价格调整工程价款；b.工程预算价有类似子目的参照类似价格调整工程价款；c.工程预算价中无相同或类似子目，定额中有的子目，按工程预47 算价编制原则，再按工程造价下浮率下浮后调整工程价款；d.工程预算价中无相同或类似的子目，且定额缺项时，由项目公司提出，报监理及造价监控单位（如有）审核，市政府确定；e.暂估价、暂列金额实际发生时，由项目公司提出方案和预算报监理及造价监控单位（如有）审核，并经某某市政府确认后实施并按实计量办理结算。施工期间，因政策性文件出台而引起的人工、税金调整的，按最新相关文件执行。2．工程建设其他费以实际发生的固定资产其他费用、无形资产费用、其他资产费用的总和，经市政府审计部门审定后据实结算。其中，建设单位管理费以市政府审计部门审定的项目竣工决算金额扣除为取得土地使用权而发生的土地费用为基准，按财政部财建〔2016〕504号文、市政府赣市府发〔2007〕27号文件相关规定及市府办抄字〔2010〕63号文取费标准的100%计取。3．建设期利息建设期利息指自《PPP项目合同》签订之日起至各子项目进入运营期前一日止期间内发生的融资利息费用，建设期利息按照长期贷款基准利率4.9%。建设期利息计算时根据已放款金额、已使用期限及贷款利率计算4．奖补资金（如有）如市政府或项目公司就某子项目成功申请中央或省市级专项资47 金或省市级各项奖补资金，建设期内资金到位的则可作为工程费用支付，相应抵减可用性付费基数；运营期内资金到位的则可作为可行性缺口补助资金来源，用于可行性缺口补助的支付。5．其他各子项目最终投资额以经市政府审计部门审定的竣工决算金额为准。项目建设相关税费支出应由项目公司承担的，经审定后计入项目建设总投资。依法计入总投资的税费不包含因项目公司自身原因造成的滞纳金和罚款。其他未尽事宜遵循当地相关规定执行。3.1.1可行性缺口补助市政府通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的基础设施及公共服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的项目公司承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。就本项目而言，采用可行性缺口补助机制，市政府按合同约定支付可行性缺口补助。可行性缺口补助=可用性付费+运营维护费用-使用者付费1．可用性付费可用性付费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括建设项目总投资及必要的合理回报。本项目可用性付费的支付规模基于纳入PPP项目的投资原则，以市政府审计部门审定的各子项目竣工决算投资额（含建设期利息）为基准。其中，年可用性付费项目资本金部分采用运营期内每年等额本息47 方式计算。年投资回报率的调整原则为：按照每个自然年的1月1日的长期贷款基准利率调整当年的年投资回报率，来计算当年的可用性付费。47年可用性付费项目资本金部分=å（P´i´（1+i）n）n47（1+i）-1其中，P=项目资本金（经市政府决算审计部门认定总投资减去奖补资金（如有）中资本金部分）；i=年投资回报率，以中选社会资本投报的年投资回报率为准；n=各子项目的运营期年限，即n=17。年可用性付费项目公司融资部分，根据对意向社会资本方和金融机构的市场测试结果，采用与年还本付息金额逐年递增方式一致的形式进行支付。2．运营维护费用运营期内项目公司的运营维护费用主要包括食堂及供餐运营维护费用及合理利润。运营维护费用=运维成本*（1+合理利润率），其中，合理利润率=年投资回报率。因项目运营维护费用与政府可行性缺口补助直接相关，为使项目公司在运营期内发挥市场化优势和运营主动性，将对项目公司运营过程中的经营成本进行合理控制。项目公司在每个运营年的年初报经营计划和经营成本预算，要求经营成本预算不得超过经营成本预测值，超出部分由项目公司自行承担。可行性缺口补助计算公式中的运营维47 护费用以不超过经营成本预算且不超过预测值的经审计的实际数值为准。如遇政策变化、最低人工工资水平调整、实际运营基础数据（食堂及供餐单价、生源数）偏离当期预测数值±5%、主管部门行政干预等原因，导致运营维护费用偏离预测值±5%，实施机构或项目公司均可申请调整经营维护费用预测值。运营维护费用有关约定最终以《PPP项目合同》为准。3．使用者付费本项目的经营收入（使用者付费）主要食堂经营费用。详见《实施方案》第八章财务测算。4．可行性缺口补助合作期内年度政府支付规模的测算结果详见《实施方案》第八章财务测算有关内容。在项目实操过程中，可行性缺口补助将因项目投资变更、建设进度调整、项目投资回报率等因素同步调整，并根据经营风险分担机制、价格调整机制、绩效考核机制等对政府支付规模进行调整核定，确定各年可行性缺口补助的实际支付规模。运营期内，项目公司因收到政府方支付的可行性缺口补助需开具增值税发票而产生的增值税部分，由政府方支付下一年度可行性缺口补助一并予以税收补偿。最终以《PPP项目合同》约定为准。政府方将按照《PPP项目合同》的约定及时、足额地向项目公司支付可行性缺口补助。3.1.1费用支付各子项目完成某某市现行规定的全部竣工验收手续的次日或政47 府以书面方式确认本项目交付使用的通知发出日期的次日起即进入运营期，运营期内各子项目的可行性缺口补助分别单独计算。各子项目以完成某某市现行规定的全部竣工验收手续之日的次日或政府以书面方式确认本项目交付使用的通知发出日期的次日起的十二个月为运营期第一年，市政府对运营期进行考核，根据绩效考核结果核定实际支付可行性缺口补助金额。市财政将按照某某市有关程序要求审定可行性缺口补助，每年根据考核结果，须支付的可行性缺口补助于人大批复预算下达后的三个月内完成支付。项目公司完成项目竣工验收后，市政府应根据《PPP项目合同》的约定支付可行性缺口补助。如因项目公司原因导致项目未通过竣工验收，实施机构有权要求项目公司整改；如因非项目公司及非社会资本方原因导致未通过竣工验收，双方另行协商。整改期间，实施机构有权根据所导致的损失兑取项目公司提交的建设期履约保函项下的款项，如兑取建设期履约保函项下全部款项仍不足以弥补损失，实施机构有权从运营期支付给项目公司的政府付费中扣除。项目如整改后仍未达到竣工验收标准，则政府方有权解除合同，并自行委托其他单位整改至合格，整改的费用按经审定的整改费用从建设期履约保函或政府付费中扣除（已协商终止的项目则从中选社会资本获得的终止结算金中扣除）；无法整改的不合格项目，不予计算投资额。本项目因政府投资计划调整以及土地、规划、交通等因素的原因，导致项目部分工程无法启动施工的，可进行甩项验收。47 3.1.1运营风险分担机制考虑到本项目为公共服务类项目，对服务稳定性要求较高，且经营内容及使用者付费规模受主管部门行政干预、生源数或政策影响较大，项目公司无法完全承担经营责任和风险，因此设置经营风险分担机制，具体如下：（1）实际使用者付费≤预测使用者付费×90%，则：可行性缺口补助=可用性付费+运营维护费用-预测使用者付费×90%。（2）预测使用者付费×90%＜实际使用者付费＜预测使用者付费×110%，则：可行性缺口补助=可用性付费+运营维护费用-实际使用者付费。（3）预测使用者付费×110%≤实际使用者付费≤预测使用者付费×150%，则超额部分政府方与项目公司按照60%：40%分成。可行性缺口补助=可用性付费+运营维护费用-预测使用者付费110%-（实际使用者付费-预测使用者付费×110%）×60%。（4）预测使用者付费×150%＜实际使用者付费＜预测使用者付费×200%，则超额部分政府方与项目公司按照40%：60%分成。可行性缺口补助=可用性付费+运营维护费用-预测使用者付费110%-（预测使用者付费×40%）×60%-（实际使用者付费-预测使用者付费×150%）×40%。（5）如发生上述（3）、（4）情形的超额利润，则应在认定超额利润之后的对应可行性缺口补助支付节点，政府方超额利润分成部分可47 优先用于抵扣可行性缺口补助金额。（6）项目公司连续运营两年经营收入高于预测使用者付费的150%或低于预测使用者付费的80%，项目公司可向实施机构申请第三方专业机构进入，聘请其对预测使用者付费进行调整，并同步调整经营风险分担机制。（7）运营期内如产生运营收入测算内容以外的停车场广告等其他经营收入，该部分经营收入分成机制另行商议。3.4绩效考核机制项目进入运营期后，实施机构负责联合财政局、行业主管部门，必要时聘请第三方绩效考核单位组织考核工作。绩效考核分为定期考核、随机考核，财政部门根据对应年考核评定综合得分核算当年的可行性缺口补助数额。绩效考核评分办法在项目合作期内可结合项目实际情况进行深化、补充、完善，最终以政府方审核同意的办法为准。绩效考核的年度考核综合得分与可行性缺口补助挂钩，作为核算当年可行性缺口补助数额的依据。项目可行性缺口补助根据绩效考核得分的情况支付情况如下表所示：表3-1项目绩效考核得分表考核综合得分考核付费标准（90，100）绩效考核付费系数计为100%（80，90)绩效考核付费系数计为90%（70，80)绩效考核付费系数计为80%（60，70)绩效考核付费系数计为70%47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告（0，60）考核不合格不支付政府方当年应支付的可行性缺口补助金额=（可用性付费30%+运营维护费用）×绩效考核付费系数+可用性付费70%-使用者付费3.4项目公司收益分配机制项目公司利润分配应以不影响项目公司履行《PPP项目合同》中约定的责任和义务为前提。项目公司合作期满依照《公司法》等有关法律规定正常清算，财产清算时股东双方收回股权投资，项目公司收益分配机制具体约定以PPP项目合同为准。项目公司的年度利润在缴纳有关税款和费用后，按下列方式及顺序分配：（一）弥补以前年度亏损；（二）弥补亏损后如有剩余，根据法律的规定，董事会应依据相关法律法规的要求，确定年从税后净利润中提取的公积金的金额；公司法定公积金累计额达到公司注册资本百分之五十以上的，可以不再提取。3.5财务测算3.6.1财务测算基本假设1．合作期本项目合作期为20年，其中，各子项目建设期不超过3年，运营期均为17年。2．项目资金结构47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告本项目总投资122940.08万元。3．项目税金说明（1）增值税：销项税以项目公司收入为基数，其中政府可行性缺口补助收入增值税税率按6%计，经营性收入（使用者付费）增值税税率按6%计；进项税中，工程费用按9%计，教学设备购置费按13%计，工程建设其它费按6%计，运营成本按9%计。（2）增值税附加：城市维护建设税率7.00%，教育费附加税率3.00%，地方教育费附加税率2.00%。（3）企业所得税：根据某某省地方税务局关于发布《赣州市执行西部大开发企业所得税优惠政策管理办法（试行）》，按照《财政部海关总署国家税务总局关于赣州市执行西部大开发税收政策问题的通知》（财税[2013]4号）精神自2012年1月1日至2020年12月31日，对设在赣州市的鼓励类产业的内资企业和外商投资企业减按15%的税率征收企业所得税。同时，根据《财政部税务总局国家发展改革委关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》（财政部公告2020年第23号），政策延续自2021年1月1日至2030年12月31日。本次测算2030年前按15%计算企业所得税，以后年度按25%计算。4．摊销47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告根据财政部2008年8月发布的企业会计准则解释第2号，本项目形成的资产应按摊销处理，采用直线摊销法，PPP合作期内末残值为零。5.还本付息方式融资贷款的偿还方式假设为等额本息方式偿还，运营期贷款利息假设为长期贷款基准利率4.9%，宽限期3年，偿还期为17年，从各子项目进入运营期第一年开始偿还，具体时间以融资协议为准。6.经营收入（使用者付费）预测本项目具有一定的经营性，经营收入主要食堂营业收入、某某市第八中学周边道路停车收费收入、学校物业管理收入等，具体如下。（1）食堂经营收入本项目中，某某市振兴小学（南岗小学迁建）、某某市幸福小学、某某市红都小学（城东小学）、某某市长征小学（城西小学）、某某市万田初中、某某市八一小学、某某市第四中学7个学校，提供中餐，餐费标准经学校及主管部门指导确定，暂定为12元/餐标准，以运营期首年为基准年，每3年增长5%。学生就餐率约40%左右，运营期内相对稳定，经营时间按照每年9个月，每月22天考虑。各学校生源统计如下表所示。表3-2各学校生源统计表序号学校名称类别班级（个）招生人数(人)1某某市振兴小学（南岗小学迁建）建设项目小学2410802某某市幸福小学建设项目小学2410803某某市红都小学（城东小学）建设完全小学43189047 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告项目4某某市长征小学（城西小学）建设项目完全小学3616205某某市万田初中迁建工程全日制初级中学188006某某市八一小学改扩建项目完全小学-5407某某市第四中学改扩建项目全日制初级中学-950小计7960基于以上基础数据，经测算运营期内食堂营业收入合计约为14680.80万元。运营期内食堂营业收入如下表：表3-3食堂营业收入预测表单位：万元合作期123456789食堂收入756.52756.52794.34794.34794.34834.06834.06834.06875.76合作期1011121314151617合计食堂收入875.76875.76919.55919.55919.55965.53965.53965.5314680.80（2）停车场经营收入本项目范围内停车场包括：①学校内部停车车位，供学校教职工使用，不收取费用；②社会停车位，项目公司可采取对外经营方式获取使用者付费。预计社会停车位数量占设计总停车位的70%。③某某八中周边道路停车收费。综合考虑项目所属区域的停车收费标准、停车率各方因素，学校配套社会停车位收费单价为300元/月。收费单价以运营期首年为基准年，停车位单价每三年增长5%。学校停车建设规模范围如下表：表3-4本项目各学校施工图设计停车位统计表序号项目名称停车位数量（个）社会停车位单价（元/月）47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告1某某市滨江小学建设项目1293002某某市振兴小学（南岗小学迁建）建设项目713003某某市幸福小学建设项目1113004某某市红都小学（城东小学）建设项目1253005某某市长征小学（城西小学）建设项目803006某某市万田初中迁建工程383007某某市八一小学改扩建项目923008某某市宝钢希望小学改扩建项目253009某某市第三中学改扩建项目320300小计991说明：1.上表数据来源于某某市城投2020年6月提供的统计数据。根据《城市道路路内停车泊位设置规范》(GA/T850-2009)，停车泊位设计分大、小两种尺寸。大型泊位长15600mm、宽3250mm，适用于大中型车辆。小型泊位长6000mm、宽2500mm，适用于小型车辆。受道路宽度影响，本项目某某八中周边本项目拟建道路5条，其中：某某东大道（长1681.62m、宽50m）、赵家路路段（长1077.15m、宽30m）、福水路路段（长951.78m、宽30m）、官兴坝东路路段（长932.86m、宽30m）等4条道路设置路边停车。按照小型泊位纵向分布，4条道路共4643.41m，约布置700个停车位。每个停车位每天收费5元，以运营期首年为基准年，，单价每三年增长5%，全年综合停放率70%。基于以上基础数据，经测算运营期内停车场经营收入合计约为6552.93万元。运营期内停车经营收入如下表：表3-5停车场经营收入预测表单位：万元47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告合作期123456789停车收入337.68337.68354.56354.56354.56372.29372.29372.29390.91合作期1011121314151617合计停车收入390.91390.91410.45410.45410.45430.97430.97430.976552.93（3）物业服务收入项目公司向学校提供物业服务，由学校向项目公司支付物业服务费用，本项目物业服务收入包括：门卫及安保、校园保洁、园艺绿化。业务成本根据服务学生人数确定，物业收入参照PPP项目运营维护绩效服务费计算方式，物业服务收入=物业经营成本×（1+合理利润率）。结合项目所在地学校物业服务经验数据，对物业经营成本进行合理预测，预测结果详见下表：表3-6物业经营成本预测表序号学校名称建筑面积(㎡)学生人数（人）预测生均支出(元/人)保洁门卫安保绿化合计1某某市滨江小学建设项目29472.1418907470361802某某市振兴小学（南岗小学迁建）建设项目21348.0210807470361803某某市幸福小学建设项目24717.710807470361804某某市红都小学（城东小学）建设项目22915.2318907470361805某某市长征小学（城西小学）建设项目30097.131620747036180某某市万田初中迁建工程16660.63800747036180某某市八一小学改扩建项目17425.53540747036180某某市宝钢希望小学改扩建项目8722.51170747036180某某市第三中学改扩建项目30117.75600747036180某某市第四中学改扩建项目26049.9595074703618047 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告小计227526.5811620上述成本以运营期首年为基准年，运营期内每3年增长5%。物业服务收入=物业经营成本×（1+合理利润率），合理利润率取值与年投资回报率保持一致，暂定7.00%。基于以上基础数据，经测算运营期内物业服务收入合计约为4343.03万元。运营期内物业服务收入如下表：表3-7物业服务收入预测表单位：万元合作期123456789物业收入223.80223.80234.99234.99234.99246.74246.74246.74259.08合作期1011121314151617合计物业收入259.08259.08272.03272.03272.03285.63285.63285.634343.03（4）经营收入合计经测算，运营期内食堂经营收入合计约14680.80万元，停车场收入合计约6552.93万元，物业经营收入合计约4343.03万元，共计25576.76万元，运营期内经营收入年均1504.52万元。7．经营成本经营成本是指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合合同规定的绩效标准的运营维护服务而需要投入的成本。就本项目而言主要包括停车场经营成本、食堂经营成本、物业服务经营成本。（1）食堂经营成本根据学校食堂、供餐特点及价格水平等因素，结合对某某市其他中小学供餐及食堂经营现状的调研情况，对食堂经营成本进行合理预47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告测。经调研，目前学校供餐及食堂基本处于收支平衡状态，学校供餐及食堂的年度经营成本及经营收入基本持平，平均年度经营成本为经营收入的90%。鉴于此，经测算运营期内食堂经营成本合计约为13212.72万元。运营期内食堂经营成本如下表：表3-8食堂经营成本预测表单位：万元合作期123456789食堂成本680.87680.87714.91714.91714.91750.66750.66750.66788.19合作期1011121314151617合计食堂成本788.19788.19827.60827.60827.60868.98868.98868.9813212.72（2）停车场经营成本停车场经营成本主要包括智能化管理系统、人力成本、能耗成本、设施设备日常运行养护成本等。校内停车位991.00个，车库拟配置管理人员4人（秩序维护及工程抢修3人、保洁1人，工程抢修人员可由项目公司统筹安排调度），年人均工资成本约11000元/月；水电费约4500元/月，管理系统、维护费及其他共约4000元/月，合计约19500元/月（未考虑建设成本、税金、办公管理成本），每个车位经营成本约65元/月，不变成本约占75%。上述停车位经营成本以合作期首年为基准年，预计每三年增长5%。道路停车位700个，维护费及其他共约20000元/年。基于以上基础数据，经测算运营期内停车经营成本合计约为1534.02万元。运营期内停车经营成本如下表：表3-9停车经营成本预测表单位：万元47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告合作期123456789停车运维成本79.3079.3083.1683.1683.1687.2287.2287.2291.48合作期1011121314151617合计停车运维成本91.4891.4895.9695.9695.96100.65100.65100.651534.02（3）物业服务经营成本经测算运营期内物业服务经营成本合计约为4058.90万元。运营期内物业服务经营成本如下表：表3-10物业服务经营成本预测表单位：万元合作期123456789物业成本209.16209.16219.62219.62219.62230.60230.60230.60242.13合作期1011121314151617合计物业成本242.13242.13254.24254.24254.24266.95266.95266.954058.90（4）道路养护成本某某八中周边包含5条道路，包括某某东大道（长1681.62米、宽50米）；松坪路路段（长1351.07米、宽18米）、赵家路路段（长1077.15米、宽30米）、福水路路段（长951.78米、宽30米）、官兴坝东路路段（长932.86米、宽30米），共计道路总长5994米。每公里养护成本20万元/公里，成本单价每三年增长5%，则运营期内其他管理费用即管理成本合计约2326.36万元。表3-11其他管理成本预测表单位：万元合作期123456789道路管养成本119.88119.88125.87125.87125.87132.17132.17132.17138.78合作期1011121314151617合计47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告道路管养成本138.78138.78145.71145.71145.71153.00153.00153.002326.363.6.2可用性服务费测算可用性服务费以经政府有关部门审计认定的竣工决算为准作为计算基数。本方案暂按综合回报率7%进行测算。经测算，在合作期内，政府所需支付的可用性服务费总额约为193774.40万元，年均11398.49万元。3.6.3运营维护费用运营维护费用主要由停车场、食堂、物业运营维护及其他管理费用组成。项目运营维护成本考虑7%的合理利润率后为运营维护费用。合作期内运营维护费用总额共计约22611.25万元，年均1330.07万元。3.6.4经营收入（使用者付费）经营收入合计约25576.76万元。3.6.5可行性缺口补助测算结果根据上述测算思路，按本节上述计算方式计算政府每年可行性缺口补助规模，测算结果为，运营期内政府可行性缺口补助支付规模总额约为190808.89万元。运营期内政府各年可行性缺口补助规模如下表：表3-12可行性缺口补助测算结果单位：万元合作期123456可行性缺口补助9557.379844.6710104.6310352.7310581.2310782.01合作期789101112可行性缺口补助11021.3111238.5611425.2311598.3811749.4811869.5847 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告合作期1314151617合计可行性缺口补助11976.5812061.5312115.0312155.8812374.68190808.89经测算，本项目投资内部收益率（所得税前）为5.42%。综上，本项目的运作模式和交易结构是可行的，符合PPP项目保本微利的原则。47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告第四章项目风险及财政承受能力影响因素4.1项目存在的风险与合作过程中产生的问题4.1.1风险的定义风险一般是指活动或事件消极的、人们不希望的后果发生的潜在可能性。它具有几个方面的含义：①风险是一种不确定性；②风险是损失或损害；③风险是预期和后果之间的差异。风险要具备两方面条件：不确定性和损失。风险存在于一切经济活动中，根据风险的定义及其理论，PPP项目风险定义为：在PPP模式下，贯穿于项目整个合作周期，对项目建设程序的各阶段，如：项目融资、工程建设和项目运营维护等的成功完成产生差异的不确定性影响，这种不确定性可能导致项目受到损失或损害，甚至导致项目失败。4.1.2PPP项目风险的特点1．风险的多样性本项目参与方众多，涉及政府部门，建设部门，社会资本以及其他的相关部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利与义务关系复杂，决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部环境及多种经济活动的影响也导致了本项目潜在风险因素的广泛性。另外，项目的利益相关者众多，其对项目合作期内收益表现形式和衡量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也具有多样性。47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告2．风险的偶然性虽然通过长期实践及统计分析发现，部分事物的发生规律能够做到部分风险的事前控制，但是由于风险因素的多样性，不能准确预期风险的发生。因此，项目风险具有随机性，这一特性导致本项目模式融资风险存在着很大的偶然性。3．风险的阶段性PPP项目风险的阶段性是指项目风险的发展伴随项目的投资、融资、设计、建设、运营维护时序呈现明显的阶段性，这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。阶段性特点表现为：项目在不同运作阶段具有不同的主要风险集。（1）PPP项目建设、运营维护程序的不同阶段，项目风险的大小呈现明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入大量的资金用于购买建设材料、工程设备，支付施工费用，贷款利息的同时，资金成本也随着资金的不断投入，项目的风险也随之增加。项目建设期内，工程能否顺利完工，工程费用是否超支等问题成为项目能否顺利实施的重要风险；运营维护期内，贷款能否偿还，运营维护质量是否达标等问题使得项目风险达到很高的程度。（2）PPP项目所面临的主要风险的种类也随时间的推移发生变化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期；质量风险、完工风险主要发生在项目建设阶段；经济风险、市场风险主要发生在项目运营阶段。47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告4．风险的渐进性绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的，是随着外界环境、实施条件和自身规律一步一步逐渐发展起来的。项目的外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性质、发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。4.1财政承受能力影响因素4.1.1国内外经济金融环境区域经济状况在很大程度上取决于国内外经济金融状况，国内外的金融环境变化不容忽视。在本报告中，虽考虑了国内外经济金融环境的影响，但是在测算未来政府一般财政支出的增长时，暂时没有将这一因素计算进来。4.1.2财政内部因素1．财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素首先，地方财源结构性矛盾比较突出。财源分布主要集中在传统产业中，高新技术产业、新兴产业成长不足，后续财源相对匮乏。地方经济结构中很大部分没有形成真正的财源，这种结构格局对地方财政收入构成制约，并带来风险。其次，由于我国由传统的计划经济向市场经济转型的时间较短，适应市场经济的一系列政治经济体系尚未建立或很不完善，造成了当前财政体制缺陷很大，地方收支矛盾极为突出，形成了各种各样的财政风险。最后，“十一五”及“十二五”期初地方财政收支规模增长过快，而47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告“十二五”后期财政收支规模增速放缓，进入“十三五”阶段，高增长态势明显放缓，财政政策高速增长态势具有不可持续性。以往地方财政支出以更大的幅度持续增长，对于超常增长取得的财政收入，地方并没有作较长时期的平衡预算安排。那么，财政风险出现的机会将是极大的。2．不合理的财税体制具体问题有以下两个方面，一是地方财政收入风险。分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。中央财政经常对税种划分进行调整，将原属于地方财政的收入变为中央财政收入：而地方政府没有税权，这样地方政府的财政收入的规模受到限制。二是地方财政支出风险。地方财政支出结构不合理，财政支出呈刚性增长，资金供给不足，上级对下级的转移支付的力度还待提高。预算编制不够细致，财政支出效益不高，加大了地方财政支出风险。3．债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素由于对政府债务缺乏统一规范的管理，地方政府债务负担己成为地方经济发展及社会稳定的重要问题。地方政府债务主要包括国债转贷资金、地方政府欠款和挂账及社保资金缺口、融资平台债务、地方政府公开承诺或担保而形成的债务，国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助等。除此之外，地方政府债务还包括政府没有承诺和担保的债务，这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，出于政府道义上的责任，需要地方政府财政“兜底’。从财47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告政收支平衡来说是给以后的政府留下了沉重的包袱，给以后的财政平衡留下了隐患。4．地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险近年来在强调积极财政政策对推动经济增长的作用时，实施过度扩张的地方财政支出政策所带来的后果也是惨痛的。一是理论误识风险。地方财政在贯彻中央积极的财政方针时，以为地方政府与中央政府一样负有实施积极财政政策的职责，因而理论误识可以说是地方扩张性财政行为的一种无形的诱因。二是权力失衡、失控风险。在现行的地方权力机构关系和地方政府财政运行方式下，地方权力机关不能全面对地方政府的财政收支活动实行审批监督，使得地方政府的财政收支活动处于失控状态。三是地方干部考核制度误导风险。由于考核机制的原因造成地方政府及领导行为短期化，给地方财政带来的负担并不少见。地方政府投资需求的过热，实际上透支了地方财政风险的现状。47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告第五章财政承受能力评估财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。本章将结合PPP项目运作方式、交易结构等实施方案内容，分别进行某某市财政一般公共预算支出情况及预测、财政支出责任识别、财政支出能力评估，及行业和领域均衡性评估工作，综合评估财政承受能力。5.1某某市财政一般公共预算支出情况及预测财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。下文将某某市未来财政支出情况，并结合上文关于PPP项目预算支出责任的测算，评估PPP项目实施对财政支出的影响。5.1.1某某市近五年财政支出情况根据某某市财政局披露相关数据，2015年～2019年某某市财政总收入和财政一般公共预算支出情况如下表所示。表5-12015-2019年某某市财政一般公共预算支出年份财政支出情况一般公共预算支出增长率2015年3704922016年44931221.27%2017年50018511.32%2018年55112310.18%47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告2019年66813821.23%分析某某市过去五年财政收支情况可以看出，2015～2019年一般预算支出的平均增长率为16.00%。自2015年以来，某某市一般预算支出呈稳步增长态势，增长速度有放缓趋势。5.1.1某某市未来财政一般预算支出预测根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金〔2015〕21号文，在进行财政支出能力评估时，要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。本报告参考PPP项目模式下财政承受能力论证方法，仅对某某市一般公共预算支出进行预测。根据财金〔2015〕21号文，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算。2015～2019年一般预算支出的平均增长率为16.00%。自2015年以来，某某市一般预算支出呈稳步增长态势，增长速度有放缓趋势。充分认识我国经济发展新常态，考虑到未来一般财政支出增长率与目前增长水平相衔接，某某市未来一般财政支出情况将基于谨慎原则进行保守测算。以2019年某某市一般预算支出数据为基数计算，综合考虑某某市近五年一般预算支出的特点，预测2020-2031年某某市一般预算支出的增长率暂按10%考虑。据此预测，2020～2031年某某市财政一般预算支出预测值见下表。47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告表5-22020-2031年某某市财政一般预算支出预测年份一般预算支出规模（万元）增长率2019E6681382020E73495210%2021E80844710%2022E88929210%2023E97822110%2024E107604310%2025E118364710%2026E130201210%2027E143221310%2028E157543410%2029E173297810%2030E190627610%2031E209690310%5.1财政支出责任识别在项目合作期内政府实际财政支出责任，主要包括股权投资及合作期内政府付费、风险承担、配套投入等。5.1.1政府股权投资本项目政府方不出资，社会资本出资资本金并协助项目公司融资。5.1.2合作期内政府支出规模根据财务测算，在项目整个合作期内，某某市人民政府支付给项目公司的可行性缺口补助总规模约190808.89万元。5.1.3风险承担支出风险承担支出责任是指由政府承担的法律风险、政策风险以及因47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。风险承担支出在充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任的基础上计算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营补贴的一定比例（风险比率）确定风险承担支出。本项目较为适宜采用比例法计算风险承担支出。本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大风险或全部主要风险将在政府和社会资本合作方之间进行明确和合理分配。其中，政府承担的风险主要为法律、政策以及不可抗力等方面的风险，相对社会资本及项目公司而言，所承担的风险较小。政府承担在运营阶段承担股权投资、运营成本风险比例为1%，则合作期内政府风险承担支出责任合计为1908.09万元。5.1.1配套投入支出配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目中政府配套投入支出为0。47 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告5.1.1政府对本项目的支出总额综上，政府方对本项目支出总额192716.98万元，详见下表。表5-3合作期内政府支出责任规模表单位：万元序号项目合计合作期123456789101股权投资0.000.000.000.002可行性缺口补助190808.899557.379844.6710104.6310352.7310581.2310782.0111021.313风险支出1908.090.000.000.0095.5798.45101.05103.53105.81107.82110.214配套支出0.005财政支出责任192716.980.000.000.009652.949943.1110205.6810456.2610687.0410889.8311131.52序号项目合计合作期111213141516171819201股权投资0.002可行性缺口补助190808.8911238.5611425.2311598.3811749.4811869.5811976.5812061.5312115.0312155.8812374.683风险支出1908.09112.39114.25115.98117.49118.70119.77120.62121.15121.56123.754配套支出0.005财政支出责任192716.9811350.9511539.4911714.3711866.9811988.2812096.3512182.1512236.1812277.4412498.4349 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告年度支出阶段股权投资支出责任运营补贴支出责任风险承担支出责任配套投入支出责任小计2020建设期0.000.000.000.002021建设期0.000.000.000.002022建设期0.000.000.000.002023建设期0.009557.3795.570.009652.942024建设期0.009844.6798.450.009943.112025建设期0.0010104.63101.050.0010205.682026建设期0.0010352.73103.530.0010456.262027建设期0.0010581.23105.810.0010687.042028建设期0.0010782.01107.820.0010889.832029建设期0.0011021.31110.210.0011131.522030建设期0.0011238.56112.390.0011350.952031建设期0.0011425.23114.250.0011539.492032建设期0.0011598.38115.980.0011714.372033建设期0.0011749.48117.490.0011866.982034建设期0.0011869.58118.700.0011988.282035建设期0.0011976.58119.770.0012096.352036建设期0.0012061.53120.620.0012182.152037建设期0.0012115.03121.150.0012236.182038建设期0.0012155.88121.560.0012277.442039建设期0.0012374.68123.750.0012498.4349 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告5.1财政支出能力评估根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号文），在进行财政支出能力评估时，要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。根据本报告某某市人民政府财政一般预算支出和本项目财政支付责任测算结果，如下表5-4所示，本项目合作期内每一年度的财政支出责任占一般公共预算支出比例最高为2023年的0.99%,全区所有PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例最高为2023年的7.04%。符合财金〔2015〕21号文规定的PPP项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%的要求。根据财政部于2019年3月7日印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：1.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。根据目前财务测算，项目公司经营收入（使用者付费）每年约1504.52万元，共计25576.76万元；项目公司收入（可行性缺口补助51 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告+使用者付费）每年约12728.57万元，共计216385.64万元。因此，使用者付费占可行性缺口补助的比例为11.82%，满足财政部最新政策的相关要求。51 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告表5-4某某市财政对PPP项目支出占一般预算支出比例项目本级年度一般公共预算支出数额（万元）已实施及拟实施项目支出情况本项目财政支出本项目占比含本项目所有PPP项目财承占比已实施项目财政支出责任拟实施项目财政支出责任支出责任小计占比年份某某经济技术开发区基础设施建设（2015年）及道路提升改造PPP项目某某市文化艺术中心综合开发建设项目某某市“一江两岸”基础设施建设项目（一期）及棚户区改造异地安置房建设PPP项目S451某某瑞林至九堡段公路改建工程一期PPP项目201966813818886.511272.005716.20-25874.713.87%3.87%202073495217573.185445.0019604.211409.1844031.575.99%0.00%5.99%202180844716259.867509.0020624.971409.1845803.015.67%0.00%5.67%20228892925096.637181.0021702.89704.5934685.113.90%0.00%3.90%20239782214768.306863.0022841.1824723.7559196.236.05%9652.940.99%7.04%202410760434439.976534.0024043.2124418.9959436.175.52%9943.110.92%6.45%202511836474111.646204.0025312.5524476.9860105.175.08%10205.680.86%5.94%202613020125876.0026652.9824159.3456688.324.35%10456.260.80%5.16%53 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告202714322135546.0028068.4724159.3457773.814.03%10687.040.75%4.78%202815754345227.0029563.2324042.5458832.773.73%10889.830.69%4.43%202917329787173.0031141.6924042.5462357.233.60%11131.520.64%4.24%2030190627624042.5424042.541.26%11350.950.60%1.86%2031209690323919.8923919.891.14%11539.490.55%1.69%53 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告5.1行业和领域均衡性评估行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。目前本项目为目前某某市包含本项目在内已实施和拟实施的第5个PPP项目，本项目为某某市第一个学校综合建设的PPP项目。本项目的实施将有助于全面、系统、合理的配置教学基础设施，改善并解决赣州市“上学难”的问题，不会影响到目前市场的供需平衡关系，不会形成单一行业和领域项目集中的局面，符合行业和领域的均衡性要求。55 某某市教育基础设施补短板PPP项目｜财政承受能力论证报告第六章财政承受能力评估结论与建议财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估。通过对本项目进行责任识别，并对各类支出责任进行详细测算，得出本项目合作期内每年政府需要承担的财政支出责任；本项目合作期内20年对同时期内某某市一般公共预算支出进行保守预测，合作期内每一年度的全部PPP项目列入一般公共预算支出的财政支出责任占一般公共预算支出比例最高为2023年的7.04%，符合财金〔2015〕21号文规定的PPP项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%的要求；使用者付费占可行性缺口补助的比例为11.82%，满足《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》提出的使用者付费比例不得低于10%的要求。此外经过行业和领域均衡性评估可知，该项目的实施不会造成某一行业和领域PPP项目过于集中的情况。综合以上分析，本项目财政承受能力论证结果为“通过论证”。55