某泽市老年大学和全民健身中心项目物有所值评价

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目录III第一章致委托方函1第二章声明及承诺2第三章假设和限制条件3一、假设条件3二、本报告使用的限制条件3三、特殊说明4第四章术语解释5第五章项目基本信息0一、项目名称0二、项目类型0三、建设地点0四、建设内容及规模0五、项目产出说明1六、项目运作模式1七、项目投融资结构1（一）项目总投资1（二）项目融资结构2八、项目回报机制2（一）经营收入2（二）可行性缺口补贴回报机制3第六章项目风险识别与风险分配4一、项目风险分配机制4二、项目核心风险分配框架4三、项目分担方案4第七章评价依据与基础7一、评价依据7（一）相关法律法规依据7III （二）项目资料依据7二、评价基本框架和步骤7第八章物有所值定性评价10一、定性评价指标体系10二、定性评价方法与步骤10（一）成立专家组101.专家选择方法102.专家组组成10（二）召开专家论证会10（三）形成定性评价结论11三、定性评价指标分析11（一）全生命周期整合潜力11（二）风险识别与分配12（三）风险识别12（四）风险分配13（五）绩效导向13（六）潜在竞争程度14（七）鼓励创新14（八）政府机构能力15（九）融资可行性16（十）项目规模16（十一）全生命周期成本估计的准确性17（十二）政府采购政策落实潜力18第九章物有所值定量评价20一、公共部门比较值（PSC值）20（一）参照项目的建设和运营维护净成本20（二）竞争性中立调整21（三）风险承担成本22（四）计算PSC值23III 二、PPP模式下项目全生命周期内政府方净成本现值（PPP值）23（一）PPP值估算23三、折现率24四、定量评价结果24第十章评价结论26III附件：1、PPP项目物有所值定量分析PSC值计算表2、PPP项目物有所值定量分析PPP值计算表III 第一章致委托方函某某市财政局投融资中心：受贵单位委托，我单位评价人员本着真实、客观、公开的原则，对委托评价的某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目（即本报告所述评价对象）进行了勘察评价测算，物有所值评价工作现已完成，现将报告主要内容说明如下：评价对象：某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目。评价定义：物有所值评价是指判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法。评价目的：物有所值评价是政府进行PPP项目前期决策的有力工具，谨慎与全面地进行物有所值评价对于项目的前期规划落地与项目全生命周期的平稳运行具有十分重要的意义。评价时间：2016年7月3日至2017年7月3日。评价结论：经过对项目定性评价与定量测算，认定某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目实现物有所值。物有所值评价的结论为“通过评价”。报告应用的有效期：本报告自出具之日起有效期为一年。以上内容摘自评价报告。此函北京财科智合管理咨询有限责任公司二〇一六年七月三日6 第二章声明及承诺1、评价报告中评价人员所陈述的事实是真实的和准确的；2、本评价报告中的分析、意见和结论是我们自己公正的专业分析、意见和结论，但受到本评价报告中已说明的相关假设和限制条件的限制。3、我们与本评价报告中的评价对象没有利害关系，也与有关当事人没有个人利害关系或偏见。4、我们依照《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》（财金〔2015〕21号）进行分析，形成意见和结论，撰写本评价报告。5、无其他人对本评价报告提供重要专业帮助。6、委托方对其所提供资料的真实性、准确性、合法性负责。7、使用本报告，请注意评价的相关假设和限制条件及特殊说明。8、本评价报告只对提供的可行性研究报告的样本负责，对其他变化及不可控的条件不予负责。北京财科智合管理咨询有限责任公司二〇一六年七月三日6 第三章假设和限制条件一、假设条件1、评价对象产权明晰，前期手续齐全。2、政府和社会资本双方都具有完全市场信息，对评价对象具有必要的专业知识。3、政府和社会资本双方合作洽谈期间市场供应关系、市场结构保持稳定、未发生重大变化或实质性变化。4、本次评价视评价对象不存在产权纠纷或市场权、担保权等他项权利。二、本报告使用的限制条件1、本报告物有所值评价是判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法，包括定性和定量评价。2、未经本评价机构书面同意不得向委托方和报告审核部门之外的单位或个人提供，不得将报告的全部或部分内容公开于有关媒体。3、本次评价只是客观地反映出评价对象在本次评价目的下的物有所值情况，其结果不得作为其它用途使用。4、本报告必须完整使用方为有效，对仅使用本报告中部分内容所导致的可能的损失，本公司不承担责任。5、对于评价对象的投资、规模、未来收入、成本等数据，仅以委托方提供的材料为依据。6、评价中没有考虑将来国家宏观经济政策发生变化以及遇有自然力和其它不可抗力对价值的影响。7、本评价结果有效期自评价作业截止日期之日起壹年内有效，若在此期间由于国家政策、经济环境及评价对象自身状况发生重大变6 动，且这些变动会影响评价结果，应对结果进行适当调整或重新评价。三、特殊说明1、根据委托方提供的相关资料，本项目建设成本值17984.65万元，建设期2年；2、本项目运营期限按照合作协议，以15年为期进行财务测算；3、考虑到该项目风险估算数据缺失，我们参照国际上的风险估算数据进行测算。根据国际上的历史数据统计，澳大利亚PPP项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的8%左右，而英国的转移风险平均值为12%。我们综合两国的数据，结合我国经济体制实际情况，将10%作为该项目的全部风险承担比例，按风险因素量化结果判断转移风险承担比例；4、折现率选择：折现率的确定考虑了参考资本加权平均成本、资本资产定价或无风险利率等。依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考某某省政府专项债券确定，经中国债券信息网查询，2016年6月26日发布2016年某某省政府专项债券（十二期）票面利率为3.27%，考虑市场因素和经济增长因素，结合行业情况，本项目折现率选定为3.5%；5本公司组织成立了专家小组，对项目情况进行了充分讨论，对照《PPP项目物有所值定性分析评分参考标准》，对确定的定性分析指标进行评分，专家小组根据《PPP项目无有所值定性分析评分结果计算表》提出小组意见并形成《PPP项目物有所值定性分析专家评审意见书》。6、本项目中的货币单位为人民币。6 第四章术语解释1、全生命周期（WholeLifeCycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。2、产出说明（OutputSpecification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。3、物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。4、公共部门比较值（PublicSectorComparator,PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。5、使用者付费（UserCharge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。6、可行性缺口补助（ViabilityGapFunding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。7、政府付费（GovernmentPayment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（AvailabilityPayment）、使用量付费（UsagePayment）和绩效付费（PerformancePayment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。8、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和6 用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为10-30年。9、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。10、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为10-30年。11、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为10-30年。12、第三方收入指参照项目全生命周期内假定政府按照PPP模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入（如用户付费收入）。6 第五章项目基本信息一、项目名称某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目二、项目类型新建三、建设地点项目建设地点位于长城路以南、天香路以西、国花嘉苑小区以北、牡丹新城南区以东。四、建设内容及规模项目占地13131平方米（约19.7亩），总建筑面积44033.99平方米，其中地上部分28046.95平方米、地下部分15987.04平方米。地上拟建全民健身中心一栋（五层），运动中心楼一栋（五层），老年大学一栋（十五层）；地下建设停车场和商铺。全民建设中心及运动中心功能配置包括健美操室、瑜伽厅、体育舞蹈厅、体质监测室、综合馆（篮球、排球、网球）、健身馆、跆拳道馆、模拟高尔夫球室、室内壁球室、室内网球室、动感单车室、羽毛球馆、台球室、乒乓球室、棋牌室、接待室、休息室等。老年大学功能配置包括高尔夫球室、按摩室、沙狐球室、指弹球室、门球练习场、电子飞镖室、棋牌室、书画研修创作室、图书室、摄影教室、诗词教室、电脑教室、园艺教室、烹饪教室、交谊舞教室、舞蹈教室、太极拳剑扇教室、地方戏曲教室、合唱教室、声乐教室、0 器乐教室、多功能厅、办公室等。项目容积率为2.14，建筑密度为35%，绿地率为11%，道路及硬化面积7086.59平方米，设计停车位210个。五、项目产出说明项目建成后，年平均营业收入2390.23万元，年可行性财政补贴为1176.45万元，年平均成本费用1731.45万元，年平均利润总额678.17万元，总投资利润率4.59%，资本金利润率11.26%。项目财务税前内部收益率为6.26%、税后为4.88%；按3.50%的折现率计算财务净现值税前为4523.07万元、税后为2153.74万元；静态投资回收期税前为12.75年、税后为13.81年；动态投资回收期税前为15.24年、税后为16.34年。六、项目运作模式建设－运营－移交(BOT)七、项目投融资结构（一）项目总投资项目总投资17984.65万元，其中建设投资17169.90万元（包括建筑安装工程费用12318.66元、设备购置费用1578.02万元、工程建设其他费用2301.34万元、预备费用971.88万元），建设期利息764.40万元，铺底流动资金50.35万元。项目总投资17984.65万元，其中建设单位自筹3984.65万元、占比22.16%，银行贷款14117.49万元、占比77.84%。表1项目建设情况一览表总投资万元17984.65备注9 1建设投资万元17169.902建设期利息万元764.403铺底流动资金万元50.35（二）项目融资结构某某市人民政府授权某某市城市建设投资有限责任公司作为本项目政府方委托出资机构，与社会资本共同新设项目公司。其中国有资本出资10%；中选社会资本占股比例为90％。项目公司注册资本3984.65万元人民币，并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。八、项目回报机制本项目回报机制为“政府可行性缺口补贴”，项目建成后，项目公司负责老年大学及全民健身中心项目的管理运营并向公众提供配套公共服务获得经营收益，项目公司自身收益不足以弥补建设运营投资与合理利润所产生的缺口，由政府按照《政府与社会资本合作财政承受能力论证指引》（财金[2014]21号）的规定对其缺口补助。（一）经营收入在项目运营期间，项目公司通过政府授予的特许经营权可向第三方收取费用，作为投资回报。项目营业收入商品房出租收入，老年大学收入，停车场收入，体育场馆收入。9 （二）可行性缺口补贴回报机制可行性缺口补贴是指在项目自身收益无法弥补全部建设、运营维护投资时，政府方按照相关规定测算的缺口金额，考虑社会资本方合理利润回报的基础上，给予项目公司的经济补助。具体形式可以为财政补贴、优惠贷款或其他优惠政策。本项目严格依据《政府和社会资本分合作项目财政承受能力论证指引》（财金［2015］21号）文件对于可行性缺口补贴测算公式，并结合“基于可用性的绩效合同”模式，采用招投标确定的合理利润率、年度折现率、工程让利系数、运营维护让利系数计算可行性缺口补贴具体金额。9 第六章项目风险识别与风险分配一、项目风险分配机制第一，最优风险分配原则是指在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。第二，风险收益对等原则是指既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。第三，风险可控原则是指应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。二、项目核心风险分配框架按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：第一，项目融资、设计（或设计优化）、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；第二，政策、法律变更等主要由政府承担；第三，不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。三、项目分担方案项目全生命周期的各种风险因素中，宏观层面的风险以政府部门承担为主，少部分是政府和社会资本双方共同分担或以社会资本方承担为主；中观层面的风险主要涉及项目各阶段的技术与管理能力，这9 是项目公司中标的基本能力，所以主要由社会资本方承担；微观层面的风险是参与方之间关系协调等引起的风险，以社会资本方承担为主，政府部门分担一小部分。经统计分析，共得出风险指标44项，其中宏观风险16项，政府方承担5项、社会资本方承担3项、双方共同承担8项；中观风险23项，政府方承担1项、社会资本方承担21项、双方共同承担1项；微观风险5项，社会资本方承担2项，双方共同承担3项。其他风险因素分析都由社会资本方承担。综上所述得出本项目风险分担方案，见下表。表2本项目风险分担方案风险识别风险分担层级风险因素政府方承担社会资本承担共同承担宏观层风险政治资产征用▲政府失信▲政府决策效率低▲法律法律变化▲税收政治变化▲行业规定变化▲市场金融市场低效率▲通货膨胀率变动▲利率变动▲汇率变动▲市场需求不足▲同质项目竞争▲人力/设备价格上涨▲自然不可抗力▲地质条件▲气候环境▲中观层风融资融资可行性▲9 险对投资者吸引力▲高融资成本▲设计设计质量▲技术标准未通过▲后期设计变更▲建造审批延误▲工艺/技术水平低下▲劳资/设备获取▲场地可及性▲土地使用▲工程合同变更▲工期超期▲建设成本超支▲工程质量▲施工安全▲环境/文物破坏▲运营运营费用过高▲维修更新成本过高▲运营效率低下▲运营收入不足▲收费变更风险▲运营安全▲微观层风险关系组织和任命风险▲责任风险分配不当▲合作权利分配不当▲合作中沟通不畅▲第三方分包商、供应商违约▲9 第七章评价依据与基础一、评价依据（一）相关法律法规依据《某某院关于加强城市基础设施建设的意见》国发[2013]36号；《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发[2014]60号；《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号；《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》国发[2014]45号；《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号；《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113号；《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》财金[2014]156号；《PPP物有所值评价指引（试行）》财金[2015]167号。（二）项目资料依据《项目可行性研究报告》；项目单位提供的其他资料。二、评价基本框架和步骤物有所值评价包括定性评价和定量评价。定性评价通常着眼于难以用货币进行量化分析的要素，依据项目9 的基本条件、所处环境、行业趋势、政府财政实力、社会资本运营等方面，利用专家的实践经验以及主观的判断和分析能力，对项目做出是否适合开展PPP模式运营的判断。其重点在于确定采用PPP模式与采用传统政府采购模式相比能否增加供给、优化分配风险、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的现值与公共部门比较值进行比较，确定具体的物有所值量值，并依此对项目成效作出评价。定量评价结论可作为PPP项目前期论证过程的决策参考依据，在项目运营期和移交后，还可持续对项目绩效进行评价，作为中后期绩效考核的一部分。由于定量评价受到数据可量化水平的限制，开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确所取得的项目资料是否满足进行物有所值定性评价可量化条件，以判断是否开展定量评价。本项目在项目识别和准备阶段取得《某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目可行性研究报告》，且内容完整、数据详实，符合物有所值定量评价的可量化条件，因此本项目可展开定量评价。9 下图为项目前期决策阶段物有所值评价的基本框架。启动VFM评价明确产出说明风险识别与分担VFM定性评价VFM定量评价：制定PSC和SB，含风险等定量调整VFM=PSC-SB>0政府传统采购模式进行PPP采购9 第八章物有所值定性评价一、定性评价指标体系此报告遵照《物有所值评价指引（试行）》的规定，定性评价指标体系包括基本评价指标和补充评价指标。其中基本评价指标为六项，包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。补充评价指标包括项目规模大小、全生命周期成本测算准确性、政府采购政策的落实潜力。评分参考标准参见《物有所值专家评审意见书》。二、定性评价方法与步骤（一）成立专家组1.专家选择方法按照《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》的要求，财政部门会同行业主管部门根据项目实际情况，选择不少于7名物有所值评审专家组成专家小组。2.专家组组成本次项目物有所值评价，由7名专家组成，包括高级工程师、注册咨询师、注册造价师、注册会计师、金融、法律、财政专家。（二）召开专家论证会财政局会同相关部门组织召开专家小组会议。专家对项目进行充分讨论，对照评分参考标准，按指标对项目进19 行评分，填入专家评分表。针对每个指标汇总专家评分的总分，去掉一个最低分和最高分，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果。形成专家小组意见。（三）形成定性评价结论项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。（具体评价结论参见《物有所值评价专家评审意见书》）三、定性评价指标分析（一）全生命周期整合潜力从项目的可研、实施方案和目前的实施情况看，该项目建设采用了典型的PPP模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由项目公司实施，是实现物有所值的重要机理。通过激励相容机制的设计，使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果。本项目中包含的激励相容机制主要体现在两个方面：其一，项目公司需同时承担本项目的建设及运营维护等，政府方通过设置了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，且运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡（PPP项目协议中设置了明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本19 统筹考虑本项目的建设及运营维护等。其二，通过公开竞争程序将可用性付费和运维绩效付费确定在一个合理区间内，并鼓励社会资本通过改善管理、提升效率等以增加收益，有利于对项目全生命周期成本的控制。在项目运营期，政府在总体规划、专业规划和各项政策上进行规范和引导，保证了项目的稳定收入。同时在项目运营期，采用政府差额补贴的形式保证项目的基本收益，从而确保项目的稳定运营。项目采用了PPP模式后，政府、私人部门在项目的合作上形成具有法律约束力的合约关系。（二）风险识别与分配传统模式中，政府承担了几乎所有风险，在PPP模式中，则由公共部门与私营部门合理分担风险。在PPP中，公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小，与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。所以，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。（三）风险识别拟建项目是全寿命周期合作，具备投资金额大，投资周期长的特点，且在较长的特许经营期内，存在着许多不可预见的风险。项目前19 期如：政策风险、法律风险、市场调研风险等；建设期如：融资风险、施工风险、征地拆迁风险、市场变动风险等；运营期如：市场需求风险、运营成本风险、政策风险、法律风险；以及整个寿命期的不可预见风险等。（四）风险分配风险面前，公私双方需本着合作伙伴的精神，在风险分担和利益分配方案中，要兼顾公平与效率原则，通过合同约定等方式，在实现公共服务供给效率和资金使用效益提升的前提下，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，确定各方的合理收益。在经营周期内合理设置期限变更、内容变更、主体变更等一定的灵活调整机制。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，遵从收益分享、风险共担的原则确定。（五）绩效导向绩效是成绩与成效的综合，是一定时期内的工作行为、方式、结果及其产生的客观影响。在项目中，绩效具体表现为项目的产出结果、项目的质量、成本费用和项目效益等。在PPP项目的全生命周期中，项目的绩效将受多种因素影响。对于特定的项目，一些因素应在项目初期已经被确定，并不随项目的进程而变化，但它们对于项目的绩效有着深远的影响。PPP项目的关键绩效指标应当全面反映PPP项目在各个不同阶段的绩效变化，并能适应不同利益相关者的需求。拟建项目管理团队组建之初，从项目实施的初调和可研阶段就设立了各种实施方案，对项目的运营和维护实行管理。19 （六）潜在竞争程度与传统的政府采购模式相比，应用PPP模式，可以打破以往陈旧体制的约束，最大限度的发挥竞争潜力。社会资本的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，纯公益性、无利可图的基础设施项目是吸引不到社会资本的投入的。a)投资体量适中，有利于吸引社会资本。项目总投资17984.65万元，对有实力的大型企业或其他社会资本、基金有投资吸引力。b)营业收入+政府补贴，确保稳定收入。（1）营业收入本项目营业收入包括商品房出租收入，老年大学收入，体育场馆收入。（2）政府补贴本项目营业收入不足以满足项目公司成本回收和合理回报，政府将对可行性缺口进行补贴。c)探索性强，社会影响力大老年大学是加强某某市城市基础建设和丰富老年人文化生活的重要举措，同时PPP的建设模式是国家购买社会服务、发展混合所有制形式，该项目的成功实施将带来巨大的社会影响力，其示范带动作用非常明显。项目成功实施将带动社会资本之间强烈的竞争，预期将有大量社会资本进入该领域。特别是许多非激进型、能够得到长期获得稳定回报理念的社会资本的加入。（七）鼓励创新传统政府采购模式，一般来讲，政府对产品规格、投入和社会资本如何实施都进行了明确而严格的限定，造成社会资本创新性严重不19 足。社会资本方往往处于自身利益考虑，处处钻政府漏洞，降低服务水平，造成项目合作不满意、不成功，甚至半途而废，官司缠身。与传统政府采购模式相比，应用PPP模式，必然引起人力资本和管理机制发生相应变化，社会资本合作方为保证项目运营的经济效益和社会效益，必然将创新、经验、灵活性等优势带入项目中来，通过引进专业的管理人才，实行现代化的管理机制，不断创新，提高效率。在本项目的整个寿命周期内，政府与社会资本分工明确，项目承担单位为项目公司，具体运作由专业管理团队进行。政府只在政策、法律和规范经营方面给予指导和监督。这种管理方式有利于充分发挥社会资本的积极性，带来先进的企业管理方式、方法，促进项目高效、高质量的完成，从而实现了政府服务于民和社会资本效益目标的实现。（八）政府机构能力十八大以后，政府强化了政府购买社会服务的理念。某某平主席也多次提出发展混合所有制经济。2014年12月29日至30日财政部长楼继伟在全国财政工作会议上强调2015年推广PPP模式要有新突破。提出扎实做好推进政府购买服务、推广运用PPP模式、支持国企国资改革等其他重要改革工作。某某市委、市政府全面贯彻中央精神，扎实推进财政体制改革。某某市财政局、发改委、建设局等全面落实中央、省和市委、市政府的指示，学习、引进和推动PPP模式在政府基础设施和其他公共服务产品领域的运用。某某市财政局多次带领各相关单位进行政策和专业知识学习；听取财政部、省财政厅在各地举行的PPP专业知识培训十几次；赴多省市调研学习，同时与专业社会中介机构共同研究，逐步形成一套较为合理、实用的PPP项目操作规程和办法，对全市的PPP项目申报、评审、推进、运营等进行指导，并在实施中不断改进、补充。19 （九）融资可行性一个项目成功与否，不仅表现在这个项目的盈利能力上，还表现在融资能力上。现在一个项目尤其是城市基础设施项目，动辄几十亿、上百亿，多年来，地方政府通过融资平台进行市政建设，尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高的弊端。PPP模式与传统模式相比优势在于，PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目公司的资信来融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。项目本身吸引力：a)本项目属某某市重点工程项目，某某市政府领导亲自挂帅，成立领导协调小组，为项目运行保驾护航。b)项目投资17984.65万元，对金融机构来说有吸引力。c)项目收益来源稳定，并通过实行最低收益政府补贴、购买服务的方式予以保证，还款保证率高。（十）项目规模项目规模越大，对有实力的社会资本方吸引力越大，提供的公共服务产品越多，质量越好，社会效益越好。PPP项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目的规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。拟建项目总投资估算为17984.65万元，且有稳定的政府购买服务来源收入，项目中标后能够覆盖前期投入。19 （十一）全生命周期成本估计的准确性项目经济效益好坏，其全生命周期成本是关键的控制因素。它包含了从项目论证、设计、建设、运营及移交的全过程。通常而言，建设成本是提供服务的基础，而运营维护成本确决定着项目盈利能力、服务水平的高低，并且同项目的建设质量密切相关。a)全生命周期成本的重要性对于社会公益性项目而言，在PPP模式之前都是政府出资修建并成立运营维护单位，社会资本承担建设责任，完工后政府验收。政府没有管理、维护经验，造成了运营维护成本高、资源浪费。施工单位为了追求高收益而不可避免的降低了工程质量，项目时间长，短期内影响不大，随着时间的推移，这种因质量原因而造成的运营维护成本将逐步上升。b)PPP模式确保全生命周期成本最低化与传统模式相比优势在于，将项目建设和运营维护交由项目公司管理，政府部门和社会资本之间可以相互取长补短，发挥政府和社会资本各自的优势，弥补对方身上的不足；将运行维护风险转移给项目公司，可以倒逼项目公司在建设环节提高工程质量，将运行维护服务费金额锁定，且与绩效挂钩，可以防止后续维修保养成本严重超支，又积极性保证工程质量；双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。c)项目全生命周期成本估计准确l建设成本预测项目方案论证时，管理团队根据设计方案和部分施工图，聘请了专业设计院的技术人员对方案的可行性进行了实地论证，确保方案的可行、实用。同时又聘请造价中介机构对建设投资进行详细测算，从投资角度对方案进行比较和论证，确保投资的高效和准确性。l运营成本预测管理团队与聘请的会计师事务所对项目的运营成本进行了详细19 和科学测算，确保运营成本的高效和准确。l专业人员培训项目公司广泛招聘专业人员，同时加强自身培训和学习，客观上保证项目低成本、高效益。（十二）政府采购政策落实潜力为了深化政府采购制度改革，推进政府购买服务、推广PPP模式，财政部制定了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）。a)PPP项目纳入政府采购的必要性PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动。我国政府采购法第二条第七款规定“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”，对政府采购服务做了兜底式定义。从法律定义上看，PPP属于服务项目政府采购范畴。同时，世界主要国际组织和国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则，并把服务和工程特许经营权的授予也视为政府采购公共服务的一种方式，将其纳入政府采购监管。因此，将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理，可以进一步促进我国政府采购制度与国际规则对接，也符合世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）对政府采购的定义——为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动。我国政府采购法规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，并授权监管部门认定新的采购方式。政府采购法律制度规定了优先采购节能环保产品，支持中小企业等宏观调控和政策功能目标。将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理，将更加有利于PPP项目发挥公共性和公益性作用。b)PPP政府采购政策的创新性竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式。核心内19 容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标，达到“质量、价格、效率”的统一。结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，创新了监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，以弥补行政监督手段的不足。同时，要求项目采购完成后公开项目采购合同，引入社会监督。针对PPP项目复杂程度高和采购人专业性不足的实际，明确具备相应条件和能力的政府采购代理机构可以承担PPP项目政府采购业务，提供PPP项目咨询服务的机构在按照财政部对政府采购代理机构管理的相关政策要求进行网上登记后，也可以从事PPP项目采购代理业务。a)项目全过程政府采购l社会资本方竞争性磋商受某某市人民政府委托，并在中国某某政府采购网发布招标采购基本信息，通过竞争性磋商方式选择中标社会资本。l项目建设公开招标项目的设计、施工及材料、设备供应商等全部实行公开招标的采购形式。其中施工和材料招标实行招标控制价管理。同时重要的技术管理岗位实行公开招聘，维护队伍、维护费用也准备招标。充分做好开源节流中的节流工作，最大程度提高公共资金的使用效率和效益。投标单位资格、条件以及评标办法都有着具体、成熟、严格的限定指标和条件。19 第九章物有所值定量评价物有所值定量评价是在假设采用政府传统投资和采购模式与PPP模式产出绩效相同的前提下，通过比较两种模式下项目全生命周期净成本（或净收益）现值，判断PPP模式是否降低项目投入成本。其中PPP模式下项目全生命周期的净成本现值为PPP值，政府传统采购模式下项目全生命周期的政府支出净成本现值为公共部门比较值即PSC值，计算上述两者之差得到物有所值量值。如果PPP值低于PSC值，则物有所值量值为正，说明拟采用PPP的项目通过了物有所值定量评价；反之，则未通过评价。一、公共部门比较值（PSC值）公共部门比较值是政府传统投资与采购模式的净成本现值，即假设项目采用传统采购模式，由政府进行融资并提供同样产出要求的公共服务或基础设施所需的全生命周期净成本现值。公共部门比较值是基于现金流计算，需要对所有成本进行界定和分类，预计可能发生的时间和数额，其中考虑到通货膨胀和其他相关的影响因素，进行合理的指数化预测，最后得到最终的计算结果。依据《PPP物有所值评价指引（试行）》的规定，PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：l参照项目的建设和运营维护净成本；l竞争性中立调整值；l项目全部风险成本。（一）参照项目的建设和运营维护净成本参照项目的建设和运营维护净成本是政府采用传统采购方式下生产和交付项目所需的基本成本。其包括假定政府实施和交付参照项目时将发生的直接和间接等全部成本，并扣除资本性收益和来自第三26 方的收入，具体公式如下：参照项目的建设和运营维护净成本=建设净成本+运营维护净成本1、选取参照项目由于最近五年内不存在相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。本报告将参照项目确定为假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目，量化数据来源于项目可行性研究报告。2、确定建设净成本建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的资本性收益。资本性收益是指项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产的收益。建设净成本=建设成本-资本性收益项目建设净成本为12724.47万元。3、确定运营维护净成本运营维护净成本是指参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及其他运营维护成本等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费或第三方收入等。运营维护净成本=运营维护成本-使用者付费收入（二）竞争性中立调整竞争性中立调整值主要是政府采购传统投资和采购模式比社会资本采用PPP模式实施方式项目少支出的费用，通常包括土地费用、行政审批费用、有关税费，以及其他合理费用。竞争性中立调整排除26 了公共部门通过公共关系得到的相对于社会资本的竞争优势，保证PSC值与PPP值的可比性和一致性，使得物有所值评价更加精确。本项目竞争性中立调整为采用PPP模式下项目公司应缴纳的所得税和营业税金及附加。依据财政部、国家税务总局《关于财政性资金行政事业性收费政府性基金有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2008〕151号）规定，SPV项目公司获得的政府付费收入或可行性缺口补助收入均纳入了政府年度一般公共预算支出预算并经人大审议通过，符合企业取得的财政性基金的适用范围，作为不征税收入处理。竞争性中立调整=所得税＋营业税金及附加（三）风险承担成本依据风险分担表可知，政府承担风险类别主要为政治风险、法律风险、市场风险、自然风险、建造风险以及关系风险。由于这些风险发生的概率难以预测，且发生概率较低，因而按照比例法对这类风险责任支出进行测算。报告参照国际上的风险估算数据对项目风险量化指标进行估算。根据国际上的历史数据统计，澳大利亚PPP项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的8%左右，而英国的转移风险平均值为12%。我们综合两国的数据，结合我国经济体制实际情况，将10%作为该项目的全部风险承担比例。表3风险分担量化分析表风险分担政府方承担社会资本承担共同承担可量化风险因素62612初次风险分担比例13.64%59.09%27.27%最终风险分担比例27.27%72.73%风险承担比例10%可转移风险比例72.73%自留风险比例27.27%26 （四）计算PSC值PSC=建设和运营维护净成本+竞争性中立调整值+全部风险承担成本二、PPP模式下项目全生命周期内政府方净成本现值（PPP值）依据《PPP物有所值评价指引（试行）》规定，PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。（一）PPP值估算PPP值＝政府股权投资＋政府运营补贴＋风险承担支出＋配套投入支出1、政府股权投资按照项目实施方案中项目公司的股权结构，政府股权投资支出为398.47万元。2、政府运营补贴本项目回报机制为使用者付费模式与可行性缺口补贴。政府以项目自身收益不足以弥补社会资本方的建设运营成本与合理利润时存在可行性缺口。3、风险承担支出依据上述风险分担与量化表可知，政府承担风险为自留风险，比26 例为25.58%。4、配套投入支出配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。拟建项目政府暂不为项目提供配套投入。项目配套投入会随着经济社会发展情况发生变化，本报告无法穷尽未来可能发生的配套投入情形。由于拟建项目配套投入未来发生的时间、金额具有较大的不确定性，且发生概率难以预计，本报告所测算支出中不对配套投入进行估算。三、折现率折现率的确定考虑了参考资本加权平均成本、资本资产定价或无风险利率等。依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考某某省政府专项债券确定，经中国债券信息网查询，2016年6月26日发布2016年某某省政府专项债券（十二期）票面利率为3.27%，考虑市场因素和经济增长因素，结合行业情况，本项目折现率选定为3.5%四、定量评价结果根据上述对政府传统采购模式下公共部门比较值（PSC）和PPP模式政府全生命周期成本净现值（PPP）比较来看，PPP模式下政府全生命周期成本净现值小于公共部门比较值，可以计算得出本项目物有所值的量值如下:26 表4物有所值指标表指标单位数额PSC值万元22286.54PPP值万元18640.22VFM值万元3646.3226 第十章评价结论本项目采用PPP模式，不仅可以减轻某某市政府的债务负担，减轻地方融资平台压力，减少政府风险，增加市政基础设施建设，提高政府公共服务水平；还能有效促进政府职能转变，提高政府办事效率。对社会资本来讲，拓宽了社会资本发展空间，促进竞争，进一步激发公有制经济的活力；对社会公共服务来讲，通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率和服务质量。从物有所值的定性评价上看，本项目实施PPP模式能够增加基础设施和公共服务供给、优化风险分配、提高实施和运营效率、促进创新和公平竞争。专家评分80.68分，高于60分，通过物有所值定性评价。从定量评价上看，VFM为3646.32万元，符合物有所值定量评价结果。基于定性和定量评价两方面，建议该项目采用PPP模式。附件：1、PPP项目物有所值定量分析PPP值计算表2、PPP项目物有所值定量分析PSC值计算表3、物有所值专家分数汇总表4、物有所值专家综合意见表26 某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目1、PPP项目物有所值定量分析PPP值计算表序号项目净现值12345671政府股权投资支出(1.1*1.2)380.83276.13117.295.040.000.000.000.001.1项目资本金3808.352761.351172.9550.350.000.000.000.001.2政府股权投资比例10%2补贴运营支出17646.770.000.001083.381165.301239.431339.541382.982.1社会资本方承担的建设成本(2.1.1-2.1.2*1.2)16004.428326.458526.450.000.000.000.000.002.1.1建设成本16308.788584.958584.950.000.000.000.000.002.1.2用于建设投资的资本金3043.592584.95584.950.000.000.000.000.002.2年度运营成本7639.090.000.00336.16430.33498.09606.61607.222.2.1燃料动力费1826.630.000.0068.79107.48138.06191.08191.082.2.2职工薪酬1443.110.000.0086.18107.73122.09143.64143.642.2.3修理费984.840.000.0058.8273.5283.3298.0398.032.2.4其他费用1597.020.000.00103.11122.27135.26154.45155.062.2.5房产税204.680.000.0019.0419.0419.0419.0419.042.2.6印花税3.790.000.000.230.280.320.380.382.2.7所得税1579.020.000.000.000.000.000.000.002.3使用者付费收入7218.360.000.00513.97576.37620.00682.64688.742.3.1资本性收益3701.580.000.00226.63283.29321.06377.71377.712.3.2经营性收入3516.780.000.00287.34293.08298.95304.92311.023风险承担支出(4.1-4.2)612.62219.61219.618.6011.0112.7415.5215.5329 某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目3.1自留风险612.62219.61219.618.6011.0112.7415.5215.533.2风险赔偿0.004配套投入支出0.000.000.000.000.000.000.000.004.1政府配套投入支出0.005PPP值(1+2+3+4)18640.22495.75336.911097.011176.311252.171355.061398.526累计PPP值495.75832.661929.673105.984358.155713.217111.73VFM值3646.328910111213141516170.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.001428.031474.731725.631864.271937.402013.192091.712173.082257.402344.760.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00607.84608.48799.25882.95903.42924.60946.50969.17992.621016.87191.08191.08191.08191.08191.08191.08191.08191.08191.08191.08143.64143.64143.64143.64143.64143.64143.64143.64143.64143.6498.0398.0398.0398.0398.0398.0398.0398.0398.0398.03155.68156.31156.96157.62158.29158.98159.68160.40161.13161.8719.0419.0419.0419.0419.0419.0419.0419.0419.0419.040.380.380.380.380.380.380.380.380.380.3829 某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目0.000.00190.13273.16292.96313.45334.66356.61379.33402.84694.96701.30707.77714.38721.11727.98734.98742.13749.42589.60377.71377.71377.71377.71377.71377.71377.71377.71377.71210.46317.24323.59330.06336.66343.39350.26357.27364.41371.70379.1415.5515.5720.4522.5923.1123.6524.2124.7925.3926.0115.5515.5720.4522.5923.1123.6524.2124.7925.3926.010.000.000.000.000.000.000.000.000.000.001443.571490.291746.081886.861960.512036.842115.932197.882282.792370.778555.3110045.6011791.6813678.5315639.0517675.8919791.8221989.6924272.4826643.26注合理利润率6.50%折现率3.50%风险承担成本10.00%可转移风险比例74.42%自留风险比例25.58%财政运营补贴开始前年限2.00财政运营补贴周期（年）15.00运营补贴支出＝社会资本方承担的建设成本×(1+合理利润率)×(1+折现率)^n/财政运营补贴周期+年度运营成本×(1+合理利润率)－当年使用者付费收入n为年份数29 某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目2、PPP项目物有所值定量分析PSC值计算表序号项目净现值12345671建设净成本(1.1-1.2)12724.478584.958584.95(226.63)(283.29)(321.06)(377.71)(377.71)1.1建设成本16308.788584.958584.950.000.000.000.000.001.2资本性收益3584.310.000.00226.63283.29321.06377.71377.712运营维护净成本(2.1-2.2)5498.570.000.00852.76857.59831.01839.85735.212.1运营维护成本8804.090.000.001140.101150.681129.951144.781046.242.1.1燃料动力费1720.150.000.0068.79107.48138.06191.08191.082.1.2职工薪酬1363.070.000.0086.18107.73122.09143.64143.642.1.3修理费930.220.000.0058.8273.5283.3298.0398.032.1.4其他费用1506.830.000.00103.11122.27135.26154.45155.062.1.4财务费用3283.820.000.00823.20739.67651.22557.58458.432.2使用者付费收入3305.520.000.00287.34293.08298.95304.92311.022.2.1经营性收入3305.520.000.00287.34293.08298.95304.92311.023竞争性中立调整(3.1+3.2+3.3)1552.210.000.0019.2619.3219.3619.4119.413.1房产税194.070.000.0019.0419.0419.0419.0419.043.2印花税3.580.000.000.230.280.320.380.383.3所得税1354.560.000.000.000.000.000.000.004风险承担成本(4.1+4.2)2511.29858.49858.49114.01115.07113.00114.48104.624.1可转移风险1868.86638.88638.8884.8485.6384.0985.1977.864.2自留风险642.42219.61219.6129.1729.4428.9129.2826.765PSC值(1+2+3+4)22286.549443.449443.44759.40708.69642.30596.03481.5432 某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目6累计PSC值9443.4418886.8919646.2920354.9920997.2921593.3222074.86891011121314151617(377.71)(377.71)(377.71)(377.71)(377.71)(377.71)(377.71)(377.71)(377.71)(210.46)0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00377.71377.71377.71377.71377.71377.71377.71377.71377.71210.46624.63507.77384.26253.71247.65241.47235.16228.73222.17276.35941.88831.36714.32590.37591.04591.73592.43593.14593.87487.61191.08191.08191.08191.08191.08191.08191.08191.08191.08191.08143.64143.64143.64143.64143.64143.64143.64143.64143.6480.0498.0398.0398.0398.0398.0398.0398.0398.0398.0354.62155.68156.31156.96157.62158.29158.98159.68160.40161.13161.87353.45242.30124.61(0.00)(0.00)(0.00)(0.00)(0.00)(0.00)(0.00)317.24323.59330.06336.66343.39350.26357.27364.41371.70211.26317.24323.59330.06336.66343.39350.26357.27364.41371.70211.2619.4119.41209.54292.58312.38332.87354.08376.03398.74422.2619.0419.0419.0419.0419.0419.0419.0419.0419.0419.040.380.380.380.380.380.380.380.380.380.380.000.00190.13273.16292.96313.45334.66356.61379.33402.8494.1983.1471.4359.0459.1059.1759.2459.3159.3948.7670.0961.8753.1643.9343.9844.0444.0944.1444.2036.2924.0921.2718.2715.1015.1215.1415.1615.1715.1912.47360.52232.61287.52227.61241.41255.79270.77286.36302.59536.9132 某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目22435.3822667.9822955.5023183.1123424.5223680.3223951.0824237.4424540.0325076.93注：折现率3.50%风险承担成本10.00%可转移风险比例74.42%自留风险比例25.58%32 某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目333、物有所值专家分数汇总表 某某市老年大学（老干部活动中心）和全民健身中心项目344、物有所值专家综合意见表