加强主体功能区法制建设刍议

《加强主体功能区法制建设刍议》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在工程资料-天天文库。

1、加强主体功能区法制建设刍议摘要：推进形成主体功能区的重中之重在于法律政策。"十二五"规划明确提出要基本形成适应主体功能区要求的法律、法规、政策和规划体系。目前，我国有关主体功能区的法律政策还存在一定的立法盲区。应更新法制理念，重点围绕主体功能区立法与法律的统一性和稳定性相协调、主体功能区法律在适用范围上与地方行政区的关系、主体功能区的立法手段如何保证中央财政支付转移和多层次区级利益补偿机制实现等，切实加强主体功能区法制建设。关键词：主体功能区；法制建设；利益补偿机制；生态环境中图分类号：D920.4文献标志码：

2、A文章编号：1002-7408(2013)011-0102-03“十一五”规划纲要中首次提出主体功能区概念，对国土空间进行分类开发的主体功能区在调控理念和调控方式等诸多方面较之传统的区域发展模式有重大创新。“十二五”规划建议进一步提出要基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制。这标志着我国经济区划和区域规划进入了以科学发展观为指导、以协调区域发展为目标、以规范空间开发秩序为手段、以法律政策为保障的崭新时期。党的十八大强调，'‘保护生态环境必须依靠制度”。［1］市场经济

3、条件下进行法制建设是实施主体功能区政策的基础，也是对主体功能区进行宏观调控的法制保障。世界上其它市场经济国家制定区域发展规划时都有相应的法律政策作为依据，通过法制来保证其权威性。我国的主体功能区在全国范围内展开，区域开发牵涉面广，因此，督促和引导各级政府根据自身主体功能定位，加快制定出台一系列法规、政策，具有至关重要的意义。一、主体功能区的法制意蕴长期以来，我国以行政区为单元发展经济，这种传统的按照行政区的界限发展经济因没有分工和重点，往往造成各自为政、资源浪费、重复建设的无序开发局面。而根据不同区域的资源环境

4、承载能力、现有开发密度和发展潜力，对不同区域的空间开发方向与时序、开发强度进行主体功能定位，分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定差别化的区域法律政策，则深刻体现了区域可持续发展理念的必要内涵。主体功能区规划体系的完善、机制的保障，有利于突破行政区划范围，引导生产要素有序流动，建立起更为合理的地域分工体系，避免地区间产业同构和低水平重复竞争；［2］有利于四类主体功能区根据各自的主体功能定位进行绩效评价，调动各地政府的积极性。推进形成主体功能区的重中之重在于法律政策。任何一项决策的形成，

5、除了理念和所需的知识外，还需要足够的激励和约束，以使相关各方有强大的动力按照主体功能区的理念和规划行事，使不按主体功能区的理念和规划执行的，付出高昂的代价，从而有足够的警示作用使相关各方不去做不应当做的事。［3］推进形成主体功能区，就是要尊重自然、顺应自然，一方面要引导经济、人口向发展条件好的区域集聚，并使集聚程度与资源环境承载能力相适应；另一方面要对一些涉及全国或较大范围区域生态安全的区域进行保护，限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，切实从源头上改变越开发、越破坏、越贫困的弊端。主体功能区规划应采取

6、差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精准细致的空间管理以提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台，旨在增强区域调控的针对性、有效性和公平性。主体功能区政策的要旨在于统筹有限的自然资源，提升生态服务的跨区溢出效益，维护国家整个生态安全、经济安全。但是该项政策的实施，一方面减少了当地人民利用当地自然资源谋求发展的机会，使其收入受损；另一方面减少了当地政府用于公共服务的收入来源，从而加重了当地政府进行生态建设的负担。这就要求实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，完善

7、利益补偿机制。主体功能区生态补偿机制的建构旨在解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题，逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展，从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，促进生态资本增值、资源环境持续利用。二、主体功能区法制建设存在的问题主体功能区建设目前尚缺乏协调统一的制度保障。从国外经验看，区域政策一般都有相应的法律政策体系，以通过立法来保证区域政策的权威性和执行力。我国在区域政策立法领域尚有盲区，主体功能区建设实施的过程中还缺乏同步推进的法制保障。1.主体功

8、能区划分的部分覆盖原则与法律的统一性相矛盾。法制统一性的含义为二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一个国家的立法活动只有以维护法制统一为宗旨，该立法才具有合法性和正当性。因此，维护法制的统一性也是现代法治国家所共同恪守的一个重要原则。根据法律的统一性原则，在我国的领土范围内应实行统一的法律，即我国主体功能区规划应采用国土全覆盖原则。为区域管理提供基础的区域规划必须覆盖整个国