政策评价 卫生政策分析

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政策评价彭晓明公共卫生学院卫生管理系87330696 引子：从我们身边“最熟知”的事情说起1、应该怎样治理城市（校园）养狗问题?2、为什么“个性化车牌”突然叫停？3、你怎样看待“严打卖淫嫖娼活动”与“免费安全套行动”？4、从SARS事件中，怎样评价中国政府的危机管理和危机政策制定？怎样改进中国公共卫生政策？5、肖志军、朝阳医院与母婴死亡事件6、医生如何“多点执业”？ 政策评价政策评价基本概念政策评价计划的制定政策评价的实施 第一节政策评价基本概念一、政策评价（估）二、政策评价（估）发展三、政策评价（估）相关概念 一、政策评价概念 E.S.奎德定义：“政策评价从广义上讲是确定一种价值的过程分析，狭义上，却是调查一项进行中的计划，就其实际成就与预期成就的差异加以均衡。” 胡雷（J.S.Wholey）“政策评价是评价一项国家计划在符合目标方面之总体影响，或者评价两个或更多计划在符合共同目标方面之总体影响”------《联邦政策评价》1970 M.C.Alkin评价是一种过程，这个过程在于确定重要的决策范围，选择适当的资讯搜集与分析这些资讯并形成有用的摘要资料，作为决策者抉择适当的政策方案的基础。 托马斯·戴伊政策评价就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这些效果与决策成本是否符合的过程。 政策科学的创始人之一HaroldLesswell在《决策过程:功能分析的七种类别》一文中，把“评价功能”定位为:“就公共政策的因果关系作事实上的陈述。” YehezhelDror在《公共政策制定的再审查))一书中，把政策制定过程划分为三个阶段:①元政策制定过程;②政策制定阶段;③后政策制定阶段。与之相应的评价活动也划分为三种类型:①重新评价与设计决策体系;②对优化方案进行全面评价;③政策执行评价，政策执行后评价。上述概念把政策评价的范围扩一展到广义的政策制定全过程，包括问题认定的评价、备选方案的评价、政策执行评价和政策执行后评价。 J.E.Anderson在《公共政策制定》一书中认为:政策评价主要研究:“政策对其所欲解决的问题产生何种影响?政策的效力(Impact)或效率如何?何者负责政策评价?评价的后果为何?是否需要修订、变更或者废止原政策。 威廉·邓恩：“政策评价是这样一个领域的工作，努力用多种质询和辩论的方法来产生和形成政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题” 斯图亚特.S.内格尔公共政策分析可以定义为一个过程,即依照政策与政策目标之间的关系,在各种备选的公共政策或政府方案中,确定一个能最大限度达到一系列既定目标方案的过程。 几种定义小结★政策评价主要是对政策方案的评价，属于预测评价的范畴，即政策评价是“未来取向”的；★政策评价的着眼点是政策的效果；★政策评价是对政策全过程的评价，既包括对政策方案的评价，还强调对政策执行以及政策结果的评价；★政策评价愈来愈重视政策厉害关系人对于政策的反应态度和意见。 本书定义政策评价：是依据一定的价值标准，由具备专业素质的评价者作为主体，对政策的效益、效率及价值进行判断的过程，并以此作为决策变化、政策改造和制定新政策的依据。 政策评价的意义：1．检验政策的效果、效益和效率的基本途径；2．决定政策修正、调整、继续或终止的重要依据；3．有效配置资源的基础；4．决策科学化、民主化的必由之路。 二、政策评价（估）发展 政策评价的兴起◆20世纪60年代，兴起于美国林登.约翰逊（LyndonJohnson）总统的“大社会计划”（greatsociety）以及对贫困宣战计划（TheWaronPovertyProgram）。◆到了20世纪70年代，政策评价得到了更明显的提高。 古巴和林肯（CubaAndLincoln）：“政策评价可以分为四代，第一代：测量取向的评价;第二代：描述取向的评价;第三代：判断取向的评价;第四代：特别重视政策利益相关者对于政策的反应态度和意见” 三、政策评价其它基本概念政策评价主体政策评价制度化政策效果政策评价标准政策评价类型 政策评价主体政策评价主体是政策评价工作的承担者。选择评价主体标准：客观公正；全面占有材料；各方可接受性。 不同评价主体优缺点 政策评价制度化政策评价制度化是指将政策评价作为一项经常性的制度,纳入政府和决策部门的工作日程,构建起预评价、过程评价和结果评价相结合的政策评价体系。 政策评价体系又称为行政绩效评价制度，是关于行政机关在严格评价的基础上，确定自身职能范围内的事务、项目体系及其相关的量化指标，作为公约对外公布，定期检查并公布检查结果，在此基础上，评价行政机关的工作业绩，维持或调整行政资源的一整套制度安排。 .文化土壤社会土壤制度土壤要实现科学政策分析方法在中国广泛和深入的应用，土壤的培育是第一要务。其中，制度土壤更是重中之重。 政策评价体系何以能够促进“五个政府”的建设？1、政策评价体系的理念之一是将政策消费者视为顾客，通过市民广泛参与的基础上形成市政，变从“政策直接生产者”——政府需求出发的行政供给为直接从市民需求出发的行政供给，由此，可以确保政府行政供给的针对性和实效性，防止和剔除那些与市民需求无关的政务和项目，有效地促进服务政府的建设。 2、政策评价体系要求政府以公约的形式向市民进行政策宣示，并将定期评价的结果向市民公布，接受市民的监督，建立这一体系有助于强化政府部门的责任意识，从而在制度上和机制上促进责任化政府的形成。 3、行政评价体系要求政府部门将其职能范围内的政务和项目用一系列量化指标加以表示，以项目体系为基础配置行政资源，建立这一体系有助于保证政府财政预算、人员配置和组织设置等始终指向通过法定程序确定的政务项目，从而促进法治政府的建设。 4、建立政策评价体系还有助于促进效能政府的建设。建立政策评价体系不仅可以提供一个议论政府工作业绩的共同的尺度，而且可以在政府部门内部形成某种“虚拟利润指标”体系，促使有关部门和人员关注政策项目投入和产出之间的比值关系，强化行政效能观念。 5、政策评价体系更加关注政务项目自身存在的必要性和合理性，有助于促使政府部门在政策、项目规划和实施过程中，始终注意政策、项目本身的必要性和合理性，注重其所提供的服务项目的可持续性，防止因在经济上升周期中盲目地铺摊子、上项目而掉入财政开支不断增加的陷阱，有助于保证必要的行政供给的持续和稳定，从而促进可持续供给政府的建设。 政策效果政策效果指政策实施前后对政策问题作用和变化的程度。政策效果——政策执行后对政策目标群体和环境产生的综合性影响，包含预期的和非预期的。分目标内效果和目标外效果 目标外效果类型附带效果：对非直接作用的对象意外效果潜在效果象征性效果 附带效果:政策实施过程中可能对并非直接作用的组织、集团、环境产生效能，这种效能往往超出政策制定者原来的目标和期望，成为一项政策的副产品。意外效果:政策执行后所六生的效果出乎政策制定者的预料。有时是有心栽花花不开，投入很多，期盼很高，但收获甚微，甚至是负面效应。有时是无心插柳柳成荫，没有太多的期望和投入，却有出人意料的正面效应。 潜在效果:有些政策存在这样一些效果，它在短期内不易为人们所察觉，但有可能在今后相当长的一段时间里表现出来，这就是潜在效果。象征性效果:有些公共政策的内容是象征性的，它可能对具有的有形效果是微不足道的，其初始用意不过是为了让目标团体得到印象，以为他们要求的问题已经解决或解决之中，从而减轻对政策的压力，或激发起来某种精神。四种类型的目标外效果中，附带效果、意外效果、潜在效果均可能以定量方式表达。 政策评价标准早期的政策评价标准：3E+1A单一的技术标准到多元复合标准多元理性与多元政策评估标准 早期的政策评价标准Beorshouldbe3E+1A效果、效果的充分性、效率、工作量、执行过程------《评估研究：公共事务与执行程序的理论与实践》（萨茨曼） 单一的技术标准到多元复合标准PolicyevaluationPoliticalevaluationStakeholders效能、效率、适当性、充分性、公平性、反应度、执行力--《公共项目分析；应用方法》（鲍斯彻）3P：公众参与度（participation）、可预见性(predictive)、程序公正性(proceduralfairness)。------斯图亚特.S.内格尔 多元理性与多元政策评估标准工具理性：在任何功利目的之追求上把特定目的、各种可能采取的手段产生的后果都一一纳入考虑、计算的态度。技术理性、经济理性、法律理性、社会理性、实质理性。 .陈庆云：《公共政策分析》评价标准1、投入工作量标准2、绩效标准3、效率标准4、充分性标准：满足人们需求的有效程度5、公平性标准：政策效果的公平分配程度6、适当性7、执行力8、社会发展总指标 政策评价的可行性思路、指标和作用 政策评价包含的几种功能活动◆指明并叙述什么是评价的对象。◆设定某种测量方法，用以收集与评价对象有关的资料。◆对资料加以分析，以判断接受评价的这项政策是否确实有效。 政策评价类型正式评价和非正式评价内部评价和外部评价事前评价、执行评价和事后评价政策影响评价、政策效率评价和政策效益评价 正式评价和非正式评价（从评价组织活动形式的角度）正式评价指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。它在政策评价中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。如：一些重大工程的论证。非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，对评价的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出鉴定的评价。平时大量进行的评价都属于此类，如：记者采访居民对某项政策的随意评论，政府领导人视察某地的即兴评说。正式评价占据主导地位，直接关系到评价活动的质量，应该大力提倡，不断改进。非正式评价一方面可视为正式评价的必要准备，另一方面也是正式评价的一种重要补充，因此，在政策评价中，正式评价和非正式评价缺一不可，都应给予足够重视。 内部评价和外部评价内部评价是由政府机构内部的评价组织和人员所进行的评价。它可分为为两类：由政策运行机构和人员自身所进行的评价由专职评价组织和人员所进行的评价外部评价是由政府机构外的评价主体所进行的评价，它也分为两类：委托和不委托两种类型。内部评价和外部评价各有其利弊，因此，在实践中，应把内、外评价结合起来，取长补短。 政策影响评价、政策效率评价和政策效益评价为根据政策评价内容的不同所作的分类政策影响评价主要是指政策对其对象产生的作用及各种制约因素对政策产生的作用所进行的分析评价。政策效率评价是指政策在其运行过程中的速度、范围等功能效力的分析评价。政策效益评价是指对政策运行中或运行程序结束后所产生的有效的结果、成果、收益等进行评价和估计，即是对政策实践的客观结果进行分析、评价和认定。 第二节政策评价计划的制定 政策评价的可行性思路、指标和作用 公共政策评价的基本步骤一）、准备工作1、根据需要选择和确定评价对象2、明确目的意义和要求3、提出评价的基本设想4、确定评价的标准5、制定评价的方案：评价者、评价对象、评价目的、评价标准和评价方法。6、挑选和培训评价人员。 制订政策评价实施计划的思路和环节 第三节政策评价的实施 一、收集所需资料正确运用定性、定量等社会调查方法 二、评价资料综合分析统计方法的应用政策效果常用的9类指标：总量、强度、结构、比例、平均、差异、比较、相关、动态指标 常用的政策评价方法一）、前后对比法1、简单对比：将政策实施后对象变化前后的可衡量的值的差异2、投射——实施对比。将政策执行前的政策问题的发展趋势映射在某一时间点上，并与同时的政策执行结果比较。3、有无政策对比。4、控制对象和实验对象对比。 .二）、对象评定法：通过政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。三）、专家判断法：组织专家审定关于政策的记录、观察政策进行对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行日呢员机器工作人员交换意见，最后转写评估报告、鉴定政策成效的方法。四）、自评法：政策人员自行对政策的影响和实现预期目标的进展情况进行评估。 政策评价方法 三、提交政策评价报告 案例分析12002年8月12日到8月21日，在京、津、杭、深四个城市里，公安交管部门发放的“二○○二”式机动车牌一直是人们关注的焦点。在短短的十天中，人们从最初的兴奋、好奇、肯定中，慢慢咂过味来，直至最后理性的思考占了上风：“个性化”也应该有“法度”！8月21日，新车牌被暂停发放。四城市交管部门发放“个性化”车牌依据的是《公安部关于开展启用“二○○二”式机动车号牌试点工作的通知》（公交管〔2002〕85号），无疑问题就出在这个依据上。按照这一“通知”，纪念日、姓名、公司名称等都有可能“化”为新车车牌号。 被称为最具“创意”的号码，如“USA•911”、“GOD•945”、“IBM•001”、“SEX•001”、“CHN•001”等相继出炉，车主们在享受个性张扬带来的巨大精神满足的同时，这一“通知”也开始接受国家法律与社会道德的拷问。依照行政法有关理论，任何行政规范性文件都必须依法制定，既不能与宪法、法律相抵触，也不能与法规、规章相抵触。 有一点是可以肯定的，那就是，在现有的法律规范中没有明确的关于注册车牌的法律规定，但问题就出在，“通知”对现行法律条文尽到了应有的注意，却忽略了法律中所体现出的法律原则与理念。如，民法通则规定，“民事活动必须尊重社会公德，不得损害社会公共利益”；《企业名称登记管理规定》对登记注册的企业名称进行了严格规范，如第九条规定：“企业名称不得含有下列内容和文字：（一）、有损于国家、社会公共利益的；（二）、可能对公众造成欺骗或者误解的；等等。 1、上述材料表明（）A、政策和法律往往是矛盾和冲突的B、公共政策的结果和预期之间经常有重大的偏差C、政策和法律往往是一致的D、不同部门之间的政策往往相互冲突2、“个性化车牌”政策之所以失败主要的原因是（）A、政策问题日益复杂B、中国消费者的素质还不够高C、政策缺乏合法性、合理性论证D、中国的社会道德还比较保守 3、从案例来看，《公安部关于开展启用“二○○二”式机动车号牌试点工作的通知》（）A、与现行的法律法规相抵触B、其制定没有经过法定的程序C、不符合现行法律中体现出的法律原则和理念D、是合法的4、从本案例来看，影响公共政策合法性的主要因素不包括（）A、政策是否符合社会道德B、政策是否符合现行的法律法规C、政策是否符合法律中体现出的法律原则和理念D、决策者的个人偏好 案例分析2美国“启蒙计划”1960S由负责建立能够增加穷人受教育程度和就业机会的总统工作小组提出，则约翰.霍普金斯大学医学院儿科教授Robert.cooke负责。 对来自贫困家庭的儿童在发展技术、营养习惯和社会风俗方面等同于其它孩子可以从家庭中得到的“智力启蒙”1964年，约翰逊政府把cookeamendment介绍到国会，并一致通过。 医师多点执业政策的评价 卫生部《关于医师多点执业有关问题的通知》规范管理医师多点执业行为，有利于推动医务人员的合理流动，有利于促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，有利于患者就近就医。挑选部分地区先行试点，然后在研究和探索的基础上逐步推开。--广东和天津 医师在两个以上医疗机构从事诊疗活动即为多点执业，多点执业不包括医师外出会诊。----医师多点执业要按照规定定时、定期进行，而医师外出会诊是应医疗机构邀请对特定病例进行诊疗的行为，具有随机性和临时性。 《医师外出会诊管理暂行规定》第二条本规定所称医师外出会诊是指医师经所在医疗机构批准，为其他医疗机构特定的患者开展执业范围内的诊疗活动。医师未经所在医疗机构批准，不得擅自外出会诊。第十一条医师在会诊过程中应当严格执行有关的卫生管理法律、法规、规章和诊疗规范、常规。 第十七条医师在外出会诊时不得违反规定接受邀请医疗机构报酬，不得收受或者索要患者及其家属的钱物，不得牟取其他不正当利益。第十八条医疗机构应当加强对本单位医师外出会诊的管理，建立医师外出会诊管理档案，并将医师外出会诊情况与其年度考核相结合。第十九条医疗机构违反本规定第六条、第八条、第十五条的，由县级以上卫生行政部门责令改正，给予警告；诊疗活动超出登记范围的，按照《医疗机构管理条例》第四十七条处理。 多点执业分三类管理第一类是政府指令。医师执行卫生支农、支援社区和急救中心（站）、医疗机构对口支援等政府指令任务，只需由所在医疗机构批准。第二类是医疗合作。多个医院（社区卫生服务中心）开展横向或纵向医疗合作的，相关医院（社区卫生服务中心）要经《医疗机构执业许可证》登记机关审核，并向其备案。第三类是主动受聘。医师受聘在两个以上医疗机构执业的，应当向卫生行政部门申请增加注册的执业地点。 医师如果在这些相互合作的医院间流动，需要流出医院向该院《医疗机构执业许可证》的登记机关出示医疗合作协议，并向该机关备案，备案内容包括医师姓名、执业类别、职称、工作时间和执业地点。登记机关负责审查合作协议是否有效真实，无协议的医院间医师不得流动。 试点应遵循的原则：医师原则上应当在同一省、自治区、直辖市内执业，地点不超过3个。医师在执业前，应当与受聘的各医疗机构就发生医疗事故或者民事纠纷时的法律责任分担及其他相关事宜签订协议。省级卫生行政部门应规定医师受聘在两个以上医疗机构执业应当符合的条件，如专业技术任职资格、身体健康状况、工作任务完成情况等。卫生行政部门应当及时发布医师需求信息，引导医师合理流动，并鼓励医师主动到基层和农村多点执业。 试点必须保证医疗质量和医疗安全。医师应当加强自律；医疗机构应当做好人员和工作安排，并采取相关医疗质量保障措施；卫生行政部门应当做好指导和监督检查。 《广东省医师多点执业的规定》草案 如何评价广东省医师多点执业政策？