浅谈当前消防执法中存在的主要问题及相应对策

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浅谈当前消防执法中存在的主要问题及相应对策XX消防大队XXX摘要：本文结合当前的消防执法所面临的新形势，通过调查实践和查阅相关资料，总结和分析了当前消防执法中存在的一些问题，并试图在前人研究成果的基础上，运用自己的工作经验、观点和方法从消防执法理念、执法者的因素、制度化建设、消防宣传等方面提出了建议。笔者希望抛砖引玉，与同行对消防执法中存在的问题共同进行探讨。关键词消防执法；消防法；安全责任1当前消防执法工作所面临的新形势1.1近年来，公安消防机构在各级政府的领导下，针对新形势下消防工作遇到的新情况、新问题，围绕《消防法》及其配套法规的贯彻实施，紧紧抓住规范执法、提高消防监督人员素质等环节，采取了一系列重要的改革措施。较好地实现了由行政手段为主向依法实施监督的过渡，由经验型管理向科学型监督的过渡，由单纯消防部门行为向政府行为过渡。公安消防机构依法行政水平稳定提高，社会化消防工作局面逐步拓展，监督管理力度不断加大，城市公共消防设施建设明显进步，社会抗御火灾整体功能进一步增强，全民消防意识大幅度提高，消防工作呈现出较好的发展趋势。1.2随着新修订的《消防法》的相继实施，公民运用法律武器保护自身合法权益的意识也在不断增强。各项监督机制的不断完善，必然要求执法耍走法制化轨道，以适应当前法制建设的耍求。新《消防法》的颁布施行，给社会消防工作带来了新的机遇，给执法人员带来了新的挑战和更高的耍求，所以，消防执法人员在今后的执法过程中，一定要学好法，用好法，耍实现执法思维方式、执法观念的转变。作为消防执法人员，要进一步更新工作思路，创新工作措施，转变执法观念，健全工作机制，为加强和改进社会消防工作，促进社会平安和谐，推进社会消防安全管理法制建设、落实社会消防安全责任、有效预防火灾和减少火灾危害、保障和改善民生做出积极的贡献。 1.1面对社会大量存在的火灾隐患，消防工作责任制没有得到有效落实，消防执法水平有待进一步提高，人民群众消防安全意识还很薄弱的客观现实，各级公安消防机构依然乐观不起来，消防执法的重要性越来越突出，消防执法工作面临着新的压力和挑战。2当前消防执法中存在的主要问题及原因2.1执法为民思想树立不牢固公安消防部队是公安机关的一个重耍警种，担负着消防监督执法的重任。因此要时刻树立“人民消防为人民的思想”。但是目前有些消防执法人员对“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”这个根本性的问题模糊，没有得到真正解决。法治意识不强，在思想上没有摆正人民与执法人员的关系，即是“主人”与“公仆”的关系。所以在对外“窗口”单位处有对待群众冷、硬、横、推等现象。2.2消防监督干部素质参差不齐，监督质量和执法水平有待提高消防监督执法工作是一项原则性、政策性、规范性、系统性极强的工作，是消防监督人员消防监督全面素质和综合能力的反映。社会经济形势的迅速发展，要求消防监督管理人员，不但要精通防火业务理论，燃烧理论，而且需要有较深入的化学、物理、自然、地理和与之相关的防火灭火知识。在消防监督检查中，不但要结合实际看出问题，而且耍协助部门单位制定防范措施，解决问题。目前，从事消防监督执法工作的人员绝大多数是现役干部，主要有消防部队院校毕业和地方院校毕业两种，其中接受过系统的专业法律知识教育的人员所占比例不多，许多监督执法干部只能通过不断的自我摸索和经验积累来逐步提高监督执法水平，执法队伍素质参差不齐，思想活跃、功底扎实、经验丰富的优秀消防执法人员极其缺乏。再加上受消防部队现役体制影响，消防监督执法人员队伍很难固定，往往一个案例先后几个人经办，情况不熟悉，工作连续性受到影响。近几年来，通过开展消防执法质量考评活动，消防监督人员在消防执法过程中依法履行执法程序、规范法律文书填写等方面取得了很大进步，消防执法案卷质量稳步提高。但由于相当一部分消防违法案件的查处涉及到行政处罚法、复议法、诉讼法、赔偿法等各个领域知识的掌握，具体实践中，部分消防监督人员由于基础薄弱、先天不足，文化理论功底不扎实，对这类知识学习不深、理解不透、实践不多，在案件的定性上违法性质把握不准、在笔录的制作上询问重点偏移、 在证据的收集上缺乏有效措施、在处罚的裁量上幅度上难以把握，影响了消防执法工作质量。有的消防监督人员客观上放松了自身耍求，思想岀现偏差，在执法时缺乏认真而严肃的态度，不按监督程序办事，在执法过程中避重就轻，畏难惧烦，工作效率低下，工作方法简单粗暴，致使出现很多毗漏，监督质量和执法水平均有待提高。再加上一些执法者的思想政治素质较低，执法的目的不明确，执法不公，办人情案、办关系案、办金钱案现象时有发生。这些现象的存在，导致整个消防部队执法队伍综合素质难以提咼。2.1消防执法任务日益增加，执法力量严重不足近几年，随着我国经济飞速发展，监督检查任务H益繁重，同时，在原有各种法律、法规的基础上，包括新《消防法》等法律法规还在不断出台，这都要求具备大量的消防执法人员和完善的执法机构和足够的物资技术条件和财力的支持。但现状却十分差强人意，以XX县的现状为例，全县辖区面积1496平方公里，人口104万，辖30个乡镇、2个街道办事处，全县有456户法人企业、990个经营单位、615户有限责任公司、7户股份公司（2户上市公司）、17497户个体工商户、487户私营企业，非重点单位142家，消防安全重点单位169个，2008执法年度，我县消防大队共检查单位1062余家，而我县消防大队仅有4名干部，其中2名大队领导、内勤参谋1名、防火参谋1名，平日还有大队干部必须参加的各种学习会议，及上级组织的各项考核、检查、评比，防火监督干部还得参加当地政府、公安机关安排的一些临时性的工作，都大量的挤占消防监督员的精力和工作时间，使消防执法力量薄弱的问题更加突出。在徳国、美国等欧美等发达国家消防员和当地居民的比例一般是I：1000,而我县的比例是1：30000,全国的比例是1：10000,我国全国的消防员和人口比例的平均水平只有欧美发达国家的十分之一，而我县的比例更是不足欧美发达国家的三十分之一。同时该县是农业地区，80%的消防监督工作在农村，目前基层派出所承担了一部分农村和街道的消防监督任务，消防监督机构仅仅是履行指导派出所的工作职责。但事实上农村乡镇大部分派出所警力不足，有警籍的民警仅3至5人不等，他们所担负的任务是：整治社会治安秩序、交通管理、一般案件的侦破、户籍管理等，加上县以上消防监督机构是现役人员，无论从精力上，还是便利条件方面都无暇更多地顾及这项工作，使消防监督苍白无力，特别是农村火灾原因的认定及查处基本是由县区消防监督人员来承担，使大量繁杂的业务性工作冲淡了消防监督工作中心，防范处于次耍位 置。2.1执法手段匮乏，强制性行政措施难于实施主是现行法律关于消防行政处罚执法权力的规定不够明确。《中华人民共和国消防法》中规定的“停产停业”、“未收违法所得”、“物品扣留”等强制措施，执法主体为公安机构或申请法院强制执行。当事人拒不执行时，公安消防机构因没有强制执行权而无能为力，而法院也因为种种原因不愿受理此类执行案件，致使火灾隐患难以根治，从而使公安消防机构的执法权威和力度受到了严重的挑战。而且申请法院执行，程序繁琐时间长，影响行政效率。一个行政处罚决定从裁决做出到最后执行完毕，最少也耍三四个月。而消防行政处罚的对象，往往是存在火灾隐患又拒不整改的场所或单位，隐患未改正前，该场所或单位多生产经营一天，就多一分火灾发生的危险，严重威胁着人民生命财产和公共安全。2.2执法随意性大，自由裁量权没有明确规定消防行政执法缺乏力度，执法随意性大。以罚代停，以罚代改，以罚代拘等违法现象仍然存在；当事人不符合依法从轻或者减轻行政处罚情节的却减轻了处罚，而从轻及从重处罚条件，完全依靠消防执法人员的主观判断，行政处罚中“喊高罚低”，或告知后不处罚等现象屡见不鲜，相关消防法规又没有一个明确和具体的规定，虽然近年来为规范消防监督执法工作，各级消防部门都制定了一套系列的规定和制度，但从近年各级消防部门检查、督查、执法质量考核和各种执法投诉、举报的消防行政案件来看，消防执法人员的自由裁量权缺监督，执法随意性大的问题仍然十分突出。2.3逐级“消防安全责任制”落实效果不理想消防工作应构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防安全机制，逐级实行“消防安全责任制”。然而，事实证明，逐级消防安全责任制的实施效果并不明显，消防安全责任往往只表现为行政管理责任，而非强有力的法律责任。对于政府各级各部门日常的消防工作职责履行，根本没有任何强制条款，消防安全由此也很难被纳入其他工作环节。如在人事制度中，消防责任很少纳入考评范围；在经济活动中，没有消防安全的指标要求；在民事活动中，没有把消防安全责任摆在首位；在国民教育体系内，缺少消防教育内容。以上无不表明，各级各部门消防责任意识仍很淡薄，对消防工作的重视程度仍然 不够，对应担负的消防安全责任还存在着很大的认识局限，对如何履行消防安全责任漠不关心，往往是消防部门查出问题，就头疼医头脚疼医脚，很少会千方百计地主动去制定、完善并落实本单位、本部门的消防工作措施。2.1消防部门大包大揽、单打独斗局面没有根本变化目前，作为政府的业务主管部门，消防监督执法不仅承担了消防监督工作职责，而且还承担着消防工作的行政管理职能。本应由政府承担的消防工作会议、消防规划、消防宣传、消防培训、消防检查、消防组织建设等职责，由政府转嫁给了消防机构，消防机构成了政府的具体办事机构。其次，消防监督工作仅仅耍求公安消防机构对单位和个人遵守消防法律、法规的情况进行监督检查。然而，消防设计审核，消防验收，消防安全检查，确定重点单位，限期消除隐患，火灾事故调查等社会消防管理工作，理应由社会消防事务所或者主管单位来承担，也被纳入公安消防机构的消防管理职能。所以，消防机构管理职能的内容远远大于监督职能。然而，公安消防机构既管不了人，也管不了财，又管不了物，被赋予的管理职能很难落实。这样，消防机构即是消防工作的监督者，又是消防工作的管理者，管理与监督交织在一起，从而，消防工作成了消防机构一家的事，无法体现专门机关与群众相结合的原则，其他部门和个人的消防责任也很难落实。2.7地方行政干预依然存在首先公安消防机构做为一支现役制的军队，由公安部垂直领导，但公安消防执法往往冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。职能部门与地方政府因其所处的位置不同，担负责任不同，这就决定了思维方式、目标定位、工作方法等方面的差异，加之一些企事业单位、市场经营者与地方政府关系好，从而导致某些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来，对某些违反消防法律、法规、存在重大火灾隐患的单位不能关停、责令限期改正等。其次个别执法者，利用个人的地位与职务，把权力凌驾于法律之上，篡改执法的依据，歪曲法律事实，进行不公正裁决，或使违法者继续违法经营。“以权代法，人治排斥法治”本身是封建特权思想和专制作风的余毒，它破坏了“在法律面前人人平等”的公平原则。2.8社会消防意识淡薄，执法环境不容乐观目前社会消防安全意识虽然已有很大程度的提高，但是由于一些单位领导对消防工作不够重视，没有对职工进行消防法律法规和政策教育，只注重经济效益，忽视消防安全；不少群众消防法制观 念淡薄，对消防执法的认识不够到位，对消防行政处罚不认同，使消防执法的软环境一直没有得到有效改善，不置可否，近年来随着全国消防环境的不断改善社会消防安全意识已普遍提高，但要从根本上转变全社会的消防安全意识还有待时Ro3相应的改进措施及加强消防执法工作的对策3.1转变执法观念，强化宗旨意识，牢固树立“人民消防为人民"的思想胡锦涛总书记对公安执法工作做出了“要把学习贯彻'三个代表'重要思想和转变执法观念、增强服务意识结合起来，提高'人民消防为人民'的自觉性”。这也就要求我们执法人员一定要树立“立警为公、执法为民”思想，全力维护好人民群众的根本利益，是党和人民对消防工作的根本耍求，是新时期履行三大历史使命的客观需要，是推进依法治国战略实施和政治文明建设的必然要求。公安消防部队是维护人民群众利益的忠实者，必须实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。工作要依靠群众，一切要为了群众，坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋。为人民群众“诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事”的指示精神狠抓落实。一要做到权为民所用。要端正执法理念，正确行使手中的权力，用好党和人民群众赋予消防执法权力，严格办事程序，为人民群众执法、用权、办实事、做好事，树立公正文明执法的良好形象。二要做到情为民所系。要带着对人民群众的深厚感情去开展工作，把人民群众的利益摆在首位，以人民群众满意作为消防工作和部队建设的出发点和落脚点，切实解决责任意识不强，公仆意识不牢，群众观念淡薄，服务态度差，工作质量低，办事效率不高的新问题。打牢执法为民的思想，实现“人民消防为人民”。执法人员只有“深怀爱民之心、恪守为民之责、善谋为民之策、多办利民之事”,真正把人民群众的安危冷暖挂在心上，才能想人民之所想，急人民之所急，才能把服务这件实事做深做细。三耍做到利为民所谋。消防部队作为武装部队性质的行政执法力量，作为公安机关的一个重耍职能部门，更耍充分认识到，权力是人民通过法律赋予的，权力只能用在维护广大人民群众的根本利益上。耍坚持真心实意对人民负责的精神，真正使各项工作在执法为民这个层面上扎根进去、体现出来。澄清官兵特别是监督干部在执法活动中存在的各种错误认识和模糊观念，教育和引导官兵切实摆正位置，用好手中权力，为人民群众谋利益，当好人民的公仆。 3.2提高执法者的素质，全面提升消防部门行政执法水平要保持消防队伍稳定性，充分发挥技术人才的特长，壮大消防监督队伍，保证工作质量。加强消防监督队伍的基础理论学习，不断提高业务素质。首当其冲的自然是政治素质，一名执法者没有坚定的政治立场、端正的工作动机和为人民群众服务的工作态度，是不可能公正公平的进行行政执法的。因此，首先要做的就是定期对消防执法者进行政治教育，将思想政治教育提到一定高度，进一步提高执法者的思想素质，使消防行政执法有坚实的基础。同时，要不忘抓好消防法律和消防业务培训及业务考核工作，提高执法人员的业务素质。为此，消防机构要建立一套业务培训计划，定期组织业务培训，使消防监督人员能熟练掌握常用的现行消防法律和法规；熟练地制作和使用各种法律文书；同时，要及时组织考核，进一步落实持证上岗制度，促使各岗位监督人员必须取得相应的上岗资格证书，从而提高整个执法队伍的业务素质，以全面提升消防部门行政执法水平。3.3强化消防执法监督机制，规范消防行政执法监督机制可分为内部监督和外部监督。首先从内部监督着手,不仅要搞好纵向监督，即不但上级对下级有监督权，下级对上级的执法活动，违法行为也有权提岀建议；同时耍搞好横向监督，即同一业务部门之间，不同业务部门之间要相互监督，保证消防执法活动准确合法。在做好内部监督的同时，要做好外部监督工作，大力推行警务公开制，加大消防监督执法的透明度，各单位应设立警务公开栏，公开办事程序，公开执法程序，让群众了解各种手续如何办理，公开自己的电话和单位的电话，自觉接受群众的监督；聘请社会消防监督员，采取座谈会等多种形式定期向社会征求对消防监督工作的意见，及时地发现消防监督员在执法中的不正当行为，包括吃、拿、卡、耍等现象。只有这样，才能使得一些曾经有过吃、拿、卡、要等现象的消防监督员及时地纠正错误，改变工作态度，树立消防部门在人民群众中的良好形象，从而提高消防执法水平。3.4探索消防监督新路子，缓解消防执法人员不足现象消防是一门跨越多个学科的综合性边缘科学，具有广泛性、多样性、专业性和技术性很强的特点，加之近几年随着社会主义经济的飞速发展，消防执法任务日益增加，执法力量严重不足。而消防屈现役编制，增加警力根本不现实，要想有效缓解警力不足现象，只有合理依靠外力，逐步尝试借助各类代理和服务性质的中质组织作用，发展社会上诸如法律、会计、建审、特种设备检测等与消防监督工作有关的中介组织。由他们来承担部分消防安全咨询，科技指导等有偿服务项目，建立一套科学的监督仲裁机制，社会保障机制等，快速有效缓解消防部队警力不足的现象。 3.2一以贯之地执行法规，保持政策的连续性近些年，大规模的专项整治没少搞，每次整治，都会发现一批火灾隐患，处罚一些单位和个人。然而，令人遗憾的是，整治的“风头”一过，很快就出现大面积的“反弹”，场所依旧在，隐患未能改，这与行政执法“紧一阵、松一阵、宽一阵、严一阵”有直接关系，与公安消防机构和消防监督人员有直接责任。其负面效应有两方面：一是社会和经营者误认为，消防大检查就是“运动”，风声紧了就想法应付、逃避，风声一过依然如故；二是使监督员产生错觉，上头有了精神部署、检查、就认真干点，得罪人也能开脱，形势一过“该咋办”述咋办。这种恶性循环对行政执法相当有害。因此，必须一以贯之地执行消防法规，保持政策标准的一致性、连续性，对违反法规“硕杠杠”的、尚未实施“三停”处罚的单位，要坚决停下来;对那些已实施“三停”处罚的单位，必须按照消防法律法规严把重新开业关，达不到要求的，坚决不予开业。任何人不得松动，谁把关不严，谁“开口子”，查出来就应追究谁的责任。上级公安消防机构应结合行政执法督察适时进行抽查，对发现的重大责任问题实行倒查。查出问题严格实行执法过错追究。3.3提升执法质量及执法满意率以此次“145”工程为契机，深入开展宗旨意识和群众观念的教育，以深化走访为目标，从增进同人民群众的感情入手，坚持法律效果与社会效果的统一，真正解决“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的根本问题，同时通过深化警务公开、聘任消防执法监督员、加强法制培训及内部法制监督等措施，提升执法质量、执法水平以及执法满意率，提高权为民所用、情为民所系、利为民所谋的自觉性。深化警务公开，实行阳光作业，全程公开执法过程和执法结果；推行消防工程验收社会监督员参与制度；规范网上执法程序，实现了消防法律文书制作、上报、审批等环节全部在网上运行；落实消防监督执法质量考评、过错责任追究等制度，人民群众对消防执法水平满意度不断提高。—a3.7加强消防宣传和消防教育，进一步优化消防行政执法环境。要以新《消防法》的实施为契机，大力开展消防宣传教育，提高全民消防安全意识，始终把消防宣传教育当作一项重要的基础工作来抓。要运用多种形式开展消防宣传教育和技能培训，充分发挥电台、电视、报刊、杂志、召开会议、印发材料、举办消防常识培 训班、运动会、知识竞赛等宣传舆论工具和形式，广泛宣传消防法规和技术规范规定，利用火灾案例、结合实际进行宣传，努力提高全民消防素质，形成良好的消防执法环境3.8以新《消防法》实施为契机，推进消防安全责任的落实3.8.1各级消防部门应积极向地方政府领导汇报消防工作的重耍性，将消防工作纳入绩效考核内容，将消防工作入乡镇长、村长、社区主任的任免条件，以增强乡镇、农村和社区行政和分管领导主体意识，强化农村、社区的消防工作。3.8.2进一步落实防火责任制，增强全社会消防法制观念，根据季节、厂矿、企业的特点，适时与有关部门联合开展消防安全专项治理活动，认真贯彻“谁主管，谁负责”的工作原则，提高部门企业单位负责人的敬业精神，使之真正做到“在其位，谋其政，任其职,尽其责”，使之将消防安全与生产经营活动有机地结合起来，提高人们的安全意识和自觉做好防范工作的自觉性，把消防安全措施落到实处。3.8.3减少行政手段对消防监督执法的干预，扭转各级各部门对消防工作的错误认识，帮助各级各部门真正意识到各自在消防工作中应当担负的职责。一是改“人治”为“法治”，以《消防法》为依据，进一步明确各级政府相关部门、行业、系统和单位的消防安全责任,通过地方性法规、条例、制度，订立相应的责任追究制度。推动消防工作的责任从行政责任往法律责任转化，以严格、系统、完善的法律体系来维护消防监督执法的权威性。二是通过国家行政手段，对当前的政府工作制度加以改革，真正将消防工作内容与各级政府、各部门的工作内容紧密结合起来，确实把消防工作考评当成政府政绩考评的重耍内容抓好落实。3.8加强执法体制建设，实现消防监督执法健康发展3.8.1要制度化、规范化针对法律法规不够明确、实践中又容易岀现问题和偏差的方面，耍制定详细的操作规定，明确每一项具体执法行为的必有程序、法律责任，使执法人员有章可循，减少执法工作中的随意性。要全面推行执法责任制，完善执法质量考核制度，建立健全法制队伍，严格案件审核把关指导，层层签定执法责任状，将执法办案考评落实到每一位执法人员，一级抓一级，层层抓落实，切实解决执法办案指导不强、质量不高、监督不力等问题，全面提高执法水平。3.8.2要健全完善奖惩激励机制实行执法工作一票否决制，对各个基层部队实行年度执法质量考评未达到优秀的单位和个人，对执法质量考评不达标的单位，应当耍求写出书面检查，查找原因，提出整改措施。对考评成绩优秀、排名在前的单位和个人予以表彰奖励，将执法质量考评情况与干部量化考核和晋职晋衔、评功授奖直接挂钩。3.8.3要进一步完善警务公开制度 以提高执法质量为核心，把与消防执法工作有关的办事制度、办事程序、办事规则等涉及公民权利义务的内容，除法律、法规规定不能公开的事项外，全部面向社会公开，实现阳光作业，真正体现执法的公正与公平，建设统一、有力、高效的消防执法监督机制，将执法行为的全过程纳入监督范围。达到广泛征求意见和建议，接受社会监督，增加执法透明度，防止发生执法违法，以法代罚的现象。同时也要加大内部执法监督的力度，认真查处执法中的违法违纪问题，使执法监督既能起到查处违法违纪的作用，又能起到警戒、预防的作用，从而进一步规范消防执法工作的各个环节，真正达到“人民消防为人民”的目的。5结论总之，消防部队耍以科学发展观为指导，弘扬新时期公安消防精神，进一步强化宗旨意识和公仆意识，增强责任心、事业心和使命感，以人民群众满意为最高目标，积极主动研究当前公安消防执法工作面临的新形势、新任务，与时俱进，开拓进取，勇于创新，勤于创新，夯实执法基础不断加强业务学习，提高自身素质，端正服务态度，转变执法观念，牢I古I树立执法为民思想，严格公正执法，努力提高消防行政执法水平，贯彻落实好《消防法》及相关法律法规，最大限度地预防和减少火灾事故危害，不断解决消防执法中存在的问题，为社会经济快速发展提供一个安全的消防环境。