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1、构建与主体功能区建设相协调的财政转移支付制度研究王双正要 雯[摘 要]本文在明确界定财政转移支付的概念及其分类的基础上,详细阐述了建立与主体功能区建设相协调的转移支付制度的必要性,然后深刻剖析现行转移支付制度在满足主体功能区上的缺陷与不足,最后结合我国实际情况,提出了构建与主体功能区建设相协调的财政转移支付制度的政策建议。[关键词]主体功能区 财政转移支付 公共服务均等化“十一五”规划纲要明确提出,根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将整个国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四
2、类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。财政转移支付作为财税政策的重要组成部分,如何发挥财政转移支付在推进主体功能区建设中的作用,已经成为摆在我们面前的一项重要课题。一、主体功能区建设相协调与财政转移支付制度(一)基本公共服务均等化从我国目前具体情况来看,基本公共服务应该包括以下几个方面:(1)基本教育服务;(2)社会安全服务,主要包括维持社会治安等完备的公安、司法、检查等一系列的社会安全体系;(3)国家政权以及其行政机构的行政管理服务体系;(4)社会主义市场经济管理服务体系;(5)公共卫生以及文化设
3、施;(6)交通以及其他公共基础设施。从不同主体功能区之间实现基本公共服务均等化目标的角度来看,由于限制类、禁止类开发区域基础设施建设比较落后,资源环境人口承载能力较差,尤其是矿产资源枯竭地区、土地植被遭到严重破坏甚至土地严重流失和荒漠化地区、荒漠化过度砍伐或放牧地区等区域的功能和结构均遭到严重破坏、难以通过自身调节能力来恢复原来状态,而且相当一部分居民在医疗卫生、文化教育、社会保障、就业培训、安全生产、社会治安等方面与优先类、重点类开发区域居民相比差距较大。然而,不容忽视的是,当前我国正处于人均GDP由1000美元向3000美元迈进的阶段,既可能是一个“黄金发
4、展期”,又可能是一个“矛盾凸显期”,如果上述几类区域之间居民经济社会差距得不到妥善处理,必将引发新的社会矛盾,甚至可能造成经济倒退和社会动荡。因此,通过建立与主体功能区相协调的科学规范的转移支付制度,不仅可以使限制类、禁止类开发区域直接受益,缩小与优化类、重点类开发区域之间的经济社会发展差距,实现各主体功能区内不同经济发展水平地区的居民能够享受到大体相同的社会公共服务。(二)政策性引导转移支付作为财政支出手段之一,可以改变各政府之间原有的财政分配状况,具有某种自动抑制社会总需求过度扩张或收缩并促进社会经济稳定的功能,是贯彻落实中央宏观调控政策的重要手段。由于不
5、同主体功能区在经济社会发展程度、资源环境承载能力等方面差异较大,就是同属于一类主体功能区的不同地域也存在很大差异,以致于各地区在财政支出安排中哪些行业和领域需要优先扶持、哪些行业和领域需要重点支持也会存在着较大差别,而这与中央政府根据全国整体情况通盘考虑后确定的优先扶持、重点支持行业和领域以及支出标准等方面可能有所矛盾。在这种情况下,中央政府根据不同主体功能区经济社会发展水平及相应的宏观经济政策目标,科学确定转移支付的目标、类型和比重,合理控制和调节地方财政支出行为,将国家有限的财力有计划、有重点、有步骤地投向不同主体功能区经济社会中的薄弱环节,尤其是限制类、
6、禁止类开发区域的基础设施建设、社会事业发展等方面,并引导政府、企业和个人的经济活动行为,使其与中央政府宏观调控目标协调一致。(三)经济补偿一是经济社会快速发展对资源环境的压力日益增加,客观上要求财政部门对限制类、禁止类开发区域进行生态建设和环境保护提供资金支持。有关数据显示,“十五”期末,全国现有水土流失面积356万平方公里,占国土面积的37%;全国森林覆盖率只有18121%,不到世界平均水平的2/3;现有草地4亿公顷,其中90%的草地发生不同程度的退化。尤其是限制类、禁止类开发区域植被管护、森林草原防火、鼠害及病虫害防治的压力越来越大,生态环境建设的管护能力
7、、科技进步、人才队伍建设与实际需要之间还存在较大的差距,这些都需要必要的财政资金予以支持。二是对限制类、禁止类区域进行生态建设和环境保护,造成当地财政收入减少,支出成本增加,需要财政转移支付进行经济补偿。在限制类、禁止类开发区域内,许多地区具有十分丰富的矿产资源,开采利用这些矿产资源能够促进当地经济增长、增加地方财政收入、增加社会就业岗位和促进当地居民增加收入等,但政府为了保护生态环境,又不得不停止开采矿山,以及禁止新建高投入、高能耗、低产出的工业项目等,结果是不仅导致当地财政收入明显减少,还增加了生态环境保护成本支出。三是对限制类、禁止类区域进行生态建设和环
8、境保护,具有明显的正外部性效应,需要财
