从中国式对口支援看横向财政转移支付制度

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1、从中国式对口支援看横向财政转移支付制度　　摘要：财政转移支付制度对于解决纵向与横向财政不平衡、逐步实现基本公共服务均等化、最终实现社会公平正义等问题，发挥着不可替代的作用。中国现在仍是单一的纵向财政转移支付制度，但以行政主导形式呈现的对口支援机制具有横向转移支付的雏形，对区域经济协调发展功不可没。本文通过辨析对口支援与横向财政转移支付制度，参考德国的"纵横均衡"模式，推动中国政府间财政转移支付关系的法制化发展和横向财政转移支付制度的构建。　　关键字：财政转移支付制度横向财政转移支付对口支援　　一、我国现行财政转移

2、支付制度概述　　在缪勒看来，所有现代的民主国家一定部分地是再分配的国家⑴，而运用财政政策行使财政平衡权是国家进行再分配的重要手段。对于国家财力再分配而言，财政政策中的财政转移支付制度重要且不可或缺。按照财政转移支付资金在各主体之间的流向划分，可以分为横向财政转移支付和纵向财政转移支付。　　财政转移支付制度有两种模式：一种是单一的纵向转移模式；一种是以纵为主，纵横结合的模式。现今，世界上尚无单独采用横向转移支付方式的国家，其一般是作为纵向转移的补充被部分国家采用。目前，我国财政转移支付制度为单一的纵向模式。　　我国

3、的纵向财政转移支付制度模式下有三种类型：维护既得利益型一一包括税收返还和体制补助（或上解）；财力转移支付型一一包括一般性转移支付、民族地区转移支付等；专项转移支付型。　　诚然，我国现行财政转移支付制度对促进贫困地区经济社会的发展，缓解中西部地区财政困难等方面发挥了积极的作用。但这一制度也保留了旧体制遗留下的许多不合理因素，形成了一种"受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏"的内在运行机制，并把各省市之间财政收入差距的问题保留并且正当化。显然，这不利于妥善解决横向财政失衡问题。　　二、对口支援与横向财政转移支付制度的辨

4、析　　我国是一个人口众多、地区贫富差距显著的发展中国家，由于市场调节的非均衡性和效率性，使得现有贫富差距不可能单纯依靠市场来平衡。我国的特殊国情要求我们在建立财政转移支付制度时，必须尊重现状，充分发挥国家财政的再分配职能，实现财力和公共服务水平的均等化。　　在对各国财政转移支付制度的研究中，许多学者提出了我国应当效仿德国，实行以纵为主、纵横结合的财政转移支付模式，以解决我国当下地区贫富差距过大的困境。　　针对横向财政转移支付制度的构建，很多学者通过必要性和可行性两个方面⑵进行了详细分析，为我国财政转移支付制度的完

5、善和横向财政转移支付的推行贡献自己的力量。本文不再针对此问题进行分析，而是根据大部分学者在研究横向财政转移支付在我国实施的可行性中的现实基础论据，即对口支援，探讨其与横向财政转移支付制度的关系。　　笔者认为我国的对口支援并非真正的横向财政转移支付制度，我国现阶段仍然是单一的纵向财政转移支付制度体系。对口支援和横向财政转移支付的辨析是本文研究的重点，以期通过对两者的认知，为我国横向财政转移支付制度的构建和完善贡献自己的微薄之力。　　（一）中国特色的对口支援　　中国特色的对口支援是经济发达地区对上级指定的欠发达地区或

6、民族地区给予人、财、物等方面的支持与帮助，是一种基于财政平衡视角下的政府行为。　　改革开放以来，我国的对口支援最早可追溯到1979年的全国边防工作会议。1992年国务院提出和发动对三峡工程库区移民的对口支援。2008年汶川地震灾后重建对口支援的速度之快、规模之大、成效之高让世人为中华民族的团结而震撼。　　几十年来，我国的对口支援行动渐趋成熟，具有如下特点：规模不断的扩大，由"结对子"到"举国行动"；内容日渐的丰富，由初期的物资"硬件"扩展到人才、技术等"软件"支援；战略功能渐趋成熟，从"输血型"向"造血型"战略功

7、能转变。⑶　　客观来说，我国的对口支援在促进区域协调发展、维护国家稳定团结等方面发挥了重要作用。但随着对口支援的大规模深入实施，也暴露出了许多问题：（1）对口支援的法律制度不健全。对口支援在实行过程中是基于政治任务而非法律义务，是一种"政治动员"的模式；（2）对口支援的激励机制不完善。财政分权下地方政府的任务是为辖区民众谋福利，作为政治任务的无偿援助机制存在严重激励不足问题；（3）对口支援的评估机制欠缺。对口支援存在着政治责任属性，感情因素掺杂其中，对支援地乃至其他地区经济和社会影响欠缺有效评估机制。　　（二）横

8、向财政转移支付制度　　横向财政转移支付是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，一般是发达地区向欠发达地区的财政转移，以达到缩小差距、均衡财力的目的。规范的横向财政转移支付制度是基于客观因素科学测算各地区的收入能力和支出需求，进而决定横向转移支付的方向和规模。　　世界上大多数国家实行的是单一纵向转移模式，但也有国家例外，德国、瑞典和比利时等国家实行纵横