法治化政府行为·财政行为·预算行为

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2001年第4期　　　　　　　　　　　厦门大学学报(哲学社会科学版)No.42001(总第148期)JOURNALOFXIAMENUNIVERSITY(Arts&SocialSciences)GeneralNo.148法治化:政府行为·财政行为·预算行为张　馨(厦门大学财政金融系,福建厦门361005)摘　要:市场经济的活动主体分为个人、企业和政府三大类。只有三者的行为都受法律有效约束时,社会才处于法治状态。市场经济具有等价交换的内在要求,法治化既是实现这一要求的最佳手段,也是它的必然结果。我国有着根深蒂固的人治传统,市场化的经济体制改革也是由政府直接推动的,因此,政府行为的法治化对经济的市场化有着极为重大的意义。财政法治化是政府行为法治化的着力点,而政府预算法治化则是实现财政法治化的基本途径和手段。关键词:法治化;政府行为;财政行为;预算行为中图分类号:F810　　文献标识码:A　　文章编号:0438-0460(2001)04-0011-07依法治国是我国人民积数十年惨痛教训的总结,也是人类社会文明进步的必然结果。20年来,我国的法治化进程有了很大进展,法治程度有了很大的提高,但离社会主义市场经济的要求仍有很大差距。市场经济是法治经济,依法治国由市场经济所根本决定,这点早已成为人们的共识。然而,在我国特有的国情下如何加快法治国家的实现,怎样真正做到依法治国,则是我国至今远未解决的理论和实践问题。特定的法律制度是由特定的经济关系决定的,因而本文试图从财政和经济对法律的决定作用的角度,具体通过分析政府行为法治化、财政行为法治化和预算行为法治化及其相互关系,探讨我国的行政法治问题,希望能为我国的“依法治国”和建立法治国家提供某种可行的思路。一、市场经济决定了政府行为必须法治化市场经济的活动主体可分为个人(家庭)、企业和政府三大类,因而“依法治国”就不是只对个人和企业,而且也是对政府而言的,即只有在个人、企业和政府的行为均处于法律的有效约束之下,个人依法行事、企业依法行业和政府依法行政,三者都无权也无力超越法律的规范和约束之时,才能说整个社会已真正处于法治状态中了。而在我国这样一个有着根深蒂固的人治传统的国度,政府行为法治化是整个社会法治化的关键。从历史上看,政府行为法治化是西欧国家得以从封建主义自然经济转向资本主义市场经收稿日期:2001-04-23作者简介:张馨(1952-),男,福建南平人,厦门大学财政金融系教授、博士生导师,经济学博士。·11·©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net 济的基本条件之一。“朕即国家”的封建专制君主控制了几乎全部的政治权力和相当比重的经济力量,而其他社会成员作为附庸、陪臣和子民,并不具有独立的政治经济权利和人格地位。这使得国家权力能够随意干预经济活动,封建君主能够利用国家力量直接压抑和阻碍市场因素的成长。因此,在市场化过程中,西方社会逐步削弱和约束了国家的政治权力,形成了行政法治的状态,将政府行为限制与规范于法律之下。这对于西欧社会的市场化具有极为重要的意义,否则就谈不上市场的发展壮大和市场经济的最终形成。市场经济所具有的等价交换的内在要求,必然外化为政治上的平等状态。具有“人人平等”形式特征的法律方式,就成为实现市场这一内在要求的最佳手段和必然结果。这就是为什么一个社会市场化的过程,也必然伴之以法治化过程的经济根源。市场经济的这种平等要求,乍一看是容易实现的,因为经济必然最终为自己开辟道路,迫使政治服从自己的根本要求。其实不然。政府是凌驾于社会之上的政权机构,它以非市场方式参与社会资源的配置。如果不受约束,政府就可能凭借自己的政治权力来侵犯和危害市场与资本,这就需要法律对政府行为加以约束和规范。阻碍西欧市场化进程的关键因素,与其说是自然经济,不如说是封建专制。市场因素有着远优于自然因素的资源配置能力,因而仅凭经济方式和手段,自然因素根本无法与市场因素相抗衡,此时要抑制和否定市场因素只能依靠国家的政治权力。因此,能否控制和约束政府行为,能否实现政府行为法治化,就成为能否建立市场经济体制的关键。对此,恩格斯1844年在《英国状况──十八世纪》一文中就形象地指出,财产成了统治者,就必须处理财产与国家的关系,因而必须先向国家进攻并摧毁之,但由于财产又非得由国家保护不可,所以必须把国家“形骸化”,也就是挖空它。[1](P675)这种国家“形骸化”的过程,英法等国就是通过逐步将政府置于法律约束之下而完成的。此时的政府被置于法律的权威之下,政府只拥有法律授予的权力,政府行政必须遵循相应的法律,政府违法也必须受到法律追究和制裁,政府的一切行为必须接受社会公众、议会和司法的监督。这样,社会就凭借法律权威,迫使政府大体上只能做该做的事和不做不该做的事,从而正确地规范了政府与市场的关系,对西方市场经济的形成与发展产生了极其巨大的历史作用。在长达数百年的时间内,尽管西欧的市场经济经历了从自由放任到政府干预的转变,但其政府基本上是处于与市场经济相适应的状态之中,即先是存在着“夜警国家”和“廉价政府”状态,而后尽管允许政府活动大规模扩张,活动方式也有了根本的改变,但政府活动始终被限制在市场允许的范围和规模内,始终遵循了服务而不是危害市场这一基本准则。可以说,如果没有政府行为法治化,就没有西方的市场经济以及由此而带给西方社会的一切。二、政府行为法治化对我国经济市场化具有更大意义西方社会在建立法治国家实践的基础上,形成了丰富的法治国家理论。该理论又被用以改进和完善了西方的行政法治制度。而在上百年的探寻和追求现代化的历程中,我国不断模仿、借鉴西方的行政法治制度,从而形成了我国自己的政体、宪法与其他法律条文和理论等。然而,我国有着根深蒂固的人治传统,数千年专制政体的影响至今仍几乎无处不见。我国的宪法规定国家一切权力属于人民,各级人民代表大会是各级国家权力机关,而各级人民政府·12·©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net 则是其执行机关,这就具备了社会公众通过人代会规范和约束各级政府行为的基本法律依据。但是,现实中这些宪法条款并没有得到真正的执行和落实,各级政府及其主要领导往往仍凌驾于法律之上,仍超脱于法律的约束和监督之外,有法不依、随意执法并不是个别的偶然事例,忽视和蔑视法律权威以及无法或违法举动等仍大量存在。改革开放以来,政府一直做出大量努力去纠正这类状况,但尚难说已取得了根本进展,政府行为仍然没有实现法治化。在宪法规定了人民具有当家做主权利的我国,出现这种现象似乎是奇怪的。而这是与我国市场化进程的特点直接相关联的。众所周知,西方市场经济的形成从根本上看是一个自发过程,它直接地表现为是市场因素依靠自身力量开拓前进,最后成长壮大为一种经济体制形态。由于封建专制国家是市场因素的直接对立物与最大阻碍物,因而市场在成长过程中必须改变之,使之受到自己的决定与约束,这具体表现为是政府行为法治化的逐步实现。因此,西方市场经济体制自发渐进的形成过程,也就是其政府行为法治化的自然形成过程。我国则不同。我国市场化过程的启动并非是经济进程的自然结果,而是计划经济建设实践的经验和教训迫使我们进行市场化改革。我国是在计划经济而不是自然经济的基础上,是由政府而不是市场因素的直接作用开始市场化改革的。此时国家直接介入企业再生产过程,使得政治权力直接从企业内部否定了市场因素。这一否定具有致命性,它使得市场因素缺乏在原体制机体内自发成长的基本能力,无法依靠自身力量扩张成为社会性的体制形态。这就说明了为什么我国的市场化改革反而要依靠政府力量来推动,为什么市场因素只能由政府以非市场方式来人为扶植和培育,为什么连建立社会主义市场经济体制也是以中共中央决议的形式来决定。我国政府在市场经济创建过程中不同于西欧政府的特点,是我国政府行为法治化的特殊性和根本困难所在。西欧社会的历史经验表明,政府行为的法治化,既是市场因素通过自身力量实现对政府根本控制的表现,也是其结果。而我国市场化是由政府推动的特点,直接决定了市场因素相对于政府的软弱无力,也就谈不上政府行为的法治化了:(1)计划经济下企业依附于政府,个人依附于企业,政治权力主宰一切决定了当时只能存在人治状态。改革至今,企业和个人仍然不具备市场独立性,市场也就无力根本摆脱从属于政府的状态。(2)行政权力历来是国家各种权力中最普遍、最活跃的内容,其本身就存在着自我无限膨胀的欲望和冲动。我国市场化改革依靠政府的行政权力推动,相形之下我国法律的苍白无力也就很自然了。(3)我国开始改革时,国际环境已从自由放任转向了政府干预,因而我国的市场经济也只能是政府干预型的,这与我国政府权力独揽的历史传统相结合,也决定了行政权力的强大。但是,这并不等于我国的市场化进程无须或难以要求政府行为法治化,相反,行政法治问题在我国目前有着更大的紧迫性:(1)市场基础薄弱并不等于没有这一基础。计划经济时期动用了一切政治经济手段围剿市场因素,却始终无法根除之。这既表明了市场因素所具有的顽强生命力,也使得我国的市场化改革仍然是有其经济基础的。而通过20余年的改革,我国的经济市场化程度有了很大的提高,从而大大增强了政府行为法治化的经济基础。(2)市场化改革打破了中央政府的大一统局面,政府内部的分权使得地方政府的权力大大膨胀,这就需要依靠法律制度而不是传统的中央政府的行政命令,来规范和协调各级政府之间的关系,而目前我国政府间关系的严重紊乱,其直接原因恰好就是法律无力约束和规范政府行为。(3)人类的经·13·©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net 济实践充分证明,唯有市场经济才能实现社会资源和要素的最优配置,因而我国建立市场经济是有其历史必然性的。为此,顺应历史潮流实现政府行为法治化,不仅将大大减少我国市场化改革的阻力和曲折程度,而且还将大大加快改革的进度,确保改革的成功。三、财政法治化对于政府行为法治化具有关键意义时至今日,法治化的重要性已经为人们所认识和接受,政府也在全力地推进法治化建设,强调各级领导干部要学法,要依法行政,各种媒体也在大力宣传,等等,但实际的效果并不尽如人意。那么,问题究竟出在哪里?笔者认为,原因就在于没有找到解决问题的着力点,换句话说,没有依据我国的特点和国情去确定相应的措施和步骤。而依据我国的特点和国情,应当将政府行为法治化着力点放在财政行为的法治化上面,财政法治化是政府行为法治化的关键。制约与监督政府行为,之所以对财政的约束和监督是关键,是因为“赋税是喂养政府的娘奶”[2](P94)“赋税是政府机器的经济基础”,[3](P32),财政是直接联系政府与经济的纽带。没有相应的财政收入,就没有政府及其活动的存在与职能的履行。古往今来,任何政权都必须掌握应有的财力,而不管主权者是通过非经济手段从社会取得,还是依靠自己雄厚的私产收入。一旦财政陷入困境,政权也就陷入危机之中。如果不能尽快克服财政困境,那离政权的覆亡也就不远了。反之,控制了财政收入与支出,也就控制了政府的命脉,从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。西欧社会的市场化历程就充分地证明了这点。西欧社会就是通过将政府财政纳入法律的有效约束之下,才确保了政府行为的法治化。计划经济时期我国政府几乎有着不受法律约束和限制的权力,这是以当时我国的财政收入特点为基本依托的。众所周知,当时除农村外,我国的经济成分几乎全是国家所有制经济(集体经济实质上也是国营经济)。在这一经济基础上,我国财政与以资本主义私有制为基础的西方财政有着显著的收入差异。我国当时几乎只有工商税和利润上缴两种财政收入形式,并且基本上仅从国营企业直接获得,农村社队提供的财政收入微乎其微。当时个人几乎没有直接纳税,甚至个人无需纳税被视为社会主义的优越性。那时企业的所有者是国家,经营者也是国家,因而政府取得财政收入的过程,就是政府将原本属于自己的经营收益集中到政府预算手中的过程,而不存在所有者的变更问题。这样,作为行政附属物的企业和个人,是毫无权利与资格去对作为所有者的政府如何集中和使用自己的财力说三道四的,这就是那时政府行为不受约束与监督的财政根源。可见,计划经济及与之相适应的财政模式,从根本上决定了政府行为和财政活动的非法治化状态。相反,市场经济下西方政府的财政收入,无论是流转税还是所得税,都是直接由资本和个人缴纳的,都直接表现为政府将私人资本的经营收益或个人收入集中到自己手中,从而鲜明地存在着所有权的改变问题。市场和资本有着自我独立发展的天性“私有财产神圣不可侵犯”,观念及其法律制度的形成,就是这一本性的集中体现。然而,政府征税恰好是对私人财产的侵犯,是对市场这一天性的亵渎与否定,因而似乎是不应发生的。但政府征税又是必须的,因为没有财政收入,就没有政府为市场提供的公共服务,因而市场又不得不同意和允许政府征收一定的税款。此时政府征税是与资本和个人的根本利益相一致的,从而市场和资本从根本上看是允许政府征税这种直接侵犯私有财产的现象存在的。不过,政府征税毕竟是对私有财产的·14·©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net 否定与侵犯,是直接违背市场本性的,因而必须对财政收入的范围、规模和过程予以严格的限制和约束。财政法治化使得市场通过法律手段,既赋予政府必不可少的财政收入,又基本上否定了政府取得非份财力的企图;既同意政府的非市场活动,又将其限制在一定的规模与范围之内,使得政府在市场力量面前只能“循规蹈矩”。改革开放导致我国财政分配格局的巨大变化,各种财政活动也越来越受到了法律的约束与监督,政府也开始强调要依法课税和接受人代会与法律对政府预算的约束与监督,但至今从根本上看,财政的法治化状态尚未形成。这是市场化改革尚未取得根本进展,以及企业仍未获得真正独立的市场运营主体地位在财政上的反映。市场不是独立于而是依附于政府及其财政,难以对政府行为加以法律约束的状态,其后果是严重的。我国改革和发展过程中所产生的种种弊端,所遇到的种种困难,几乎都可以由此探寻出根源。典型的如市场秩序严重紊乱等问题,在很大程度上就是政府行为紊乱的结果。改革导致了政府内部财权财力的严重分散,地方和部门等有了自身的利益,但却没有形成相应的约束规范和制衡机制,企业和社会又无力抵制各级政府的不正当干预。各级政府及其机构对于利益的无序追逐,其结果只能是财政秩序的严重紊乱,而市场秩序的严重紊乱则是财政秩序紊乱的必然结果。为此,只有将政府全部的财政活动都置于法律的约束与规范之下,才能实现政府及其财政行为的正常化,才能克服市场秩序的紊乱状态。可见,财政行为法治化对于当前的我国是具有特殊重要性的,财政应当在法治建设上先走一步,率先实现财政的法治化,并以此为突破口进而完成整个国家的法治化建设,为市场化改革的深化和成功以及财政根本摆脱困境提供必不可少的条件。四、政府预算法治化是财政法治化的基本途径和手段要实现政府财政的法治化,就必须以政府预算的法治化为基本途径和手段。所谓政府预算,从形式上看是政府财政的收支计划,是政府为了安排当年的财政活动而编制的财政收支计划。但是,形成于西方的政府预算制度,从其草案的提出、审议、批准、执行、追加追减、审计以及决算等全过程,始终都处于法律的约束与规范之下,必须得到议会的批准和监督,也必须对全社会公开并受到社会公众的监督,从而鲜明地表现出具有法治性。因此,法治性才是政府预算的灵魂与实质,是政府预算赖以产生和存在的基本标志。在政府预算制度的规范与约束下,国家财政的根本权限转移到了社会大众手中,市场通过议会掌握了政府及政府财政行为的决定权和监督权。这样,市场就能够以政府预算为手段贯彻自身的意志,使得政府活动既服务于市场,又不违背和侵犯市场的根本利益。在英国政府预算制度的形成过程中,政府的各种收入逐步被纳入了税法的约束之中,没有获得议会批准就课税,是英王及其政府最严重的违宪行为。因此,议会通过的税法的实质,就是市场愿意以纳税方式付出相应的代价,以换取政府为其提供相应的公共服务。政府只能依据法律征税,决定了政府的收入活动难以超越市场的根本约束与限制:既定的税法所确定的税率,实质上代表了政府的税入规模界限,确保政府不能从市场取走过多的资源和要素,而只能索取税收价格,避免了税收对市场造成过重负担;既定的税法所确定的税基、课税对象和税收项目等,都代表了法律所允许的政府具体征税内容和作用对象,它们大致界定了政府征税对于·15·©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net 市场的作用范围与内容,使得政府不能随意介入市场的正常活动。政府的任何一项活动都需要相应的财政支出,政府预算恰好以计划形式对每一笔政府支出作了直接的规定和安排:每年政府预算的确立,意味着市场借助法律手段,直接和具体地规定约束着政府行为;议会对预算草案逐条逐款的审议修订和通过的过程,就是市场对政府各项具体施政活动的审议与批准过程;一旦政府预算获得批准,意味着政府的具体活动得到了市场的认可;议会批准对执行中的预算追加追减,意味着市场同意政府行政活动的变更;社会公众和议会对预算执行情况的检查和审计,意味着市场对政府行政状况的检查监督。这样,政府预算就成为政府依法行政的直接依据和基本途径。只要社会通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权,政府活动就不可能从根本上对市场构成损害,这就极大地增强了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力,从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。目前,我国已在政府预算制度的改革方面迈出了若干重要的步骤,如编制部门预算、建立国库单一账户制度等。但这些仅是初步的改革,要想政府预算制度改革获得根本性的进展,必须解决以下主要问题:1.强化政府预算的法治性　各级人代会近年来已大大加强了对政府预算的监督,但离政府预算真正法治化尚有很长的路要走。至今为止,知道人大会通过的各级政府预算具有法律效力的人并不多,而愿意严格遵守的人就更少。在政府预算的执行过程中,随意增加减少收支,乱批条子,乱开口子的现象仍然存在。在这种混乱状态中,浑水摸鱼者有之,稀里糊涂过日子者有之。这对于处于严重困难之中的我国财政来说,无异于雪上加霜。为此,应严肃我国政府预算的法律权威,坚决杜绝没有相应法律授权的财政收入和支出活动的发生,违背政府预算的行为必须绳之以法。美国联邦政府多次由于没能通过联邦预算而部分关门的做法,尽管不值得提倡,但其中所表现出来的法律尊严和守法精神,则是值得我国在改革政府预算制度和进一步加强法治建设时所借鉴的。2.强化政府预算的归一性　除某些特殊款项外,所有的政府收支都必须纳入各级政府预算,而目前庞大的预算外和制度外财力均游离于政府预算之外,不仅逃离了市场的约束与监督,也躲避了上级政府和本级财政的管理与控制,成为腐败浪费的温床,导致了政府财力的严重分散,对改革、发展和稳定都构成了严重危害。为此,应通过财税法律的权威性,除某些特殊的之外,一切政府收支都纳入各级政府预算之内。3.强化政府预算的公开性　尽可能公开政府预算,是确保政府活动受到社会公众约束和监督的基本条件。我国的政府预算则缺少公开性和透明度。几十年来我国通过报刊杂志公布的政府预算,从来都只有几个收支大类的数据。每个数据少则以十亿元,多则以百亿元乃至千亿元计。如此庞大的数额,使得其中的具体内容不要说普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性了。改革开放以来,财政体制改革使地方、部门和单位获得了愈益增多的财权财力,为了维护自身的集团利益,往往有意采用种种方法和手段隐瞒自身的财政财务收支状况,从而极大地增加了我国政府预算的模糊性,极端者甚至将预算数据列为最高机密,真实数据只有少数几个人知道。我国财政活动中触目惊心的严重浪费、腐败、失误、低效等现象,是直接与缺乏公开性和模糊状态相关的。为此,必须创造条件加快公开政府预算的步伐和进度。·16·©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net 4.强化政府预算的计划性　政府预算直接体现着政府的政策意向,直接关系到社会经济运作状况的好坏,因而必须预先作出周密的计划。但时至今日,我国的各级政府预算仍然缺乏科学性和计划性。为此,必须将我国政府预算的编制时间大大提前,争取在上一财政年度的年初就着手本财政年度的预算草案的编制和立法审议工作,并力争在本财政年度开始之前通过政府预算。只有这样,各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批,从而形成具有科学性的各级政府预算。5.强化政府预算的政治程序性　每年我国的各级人代会只是在短短的数周内,完成了从预算草案的提交、审议到批准的全过程,极少有关于人大代表对预算草案的质询、修改和否决的情况见诸报端。预算执行的追加追减和审计决算等活动,主观人为的因素都太强,没有遵循法定程序而乱收乱用的现象屡屡发生,社会公众和人代会难以通过预算程序有效地规范、约束和监督政府及其财政活动。为此,必须严格遵循既定的政府预算程序,从而使政府预算真正成其为政府预算。总之,在我国这样一个人治传统极强的国家进行法治建设,必须寻求一条适合于我国国情的道路。以政府行为法治化为重心,以政府预算的法治化为手段,通过财政行为的法治化这一突破口,来实现整个国家的法治化,就是一条可选择的道路。参考文献:[1]马克思恩格斯全集:第1卷[M]1北京:人民出版社,19561[2]马克思恩格斯全集:第7卷[M]1北京:人民出版社,19591[3]马克思恩格斯全集:第19卷[M]1北京:人民出版社,19631[责任编辑:沈小波]RulebyLaw:GovernmentBehavior,FiscalActionandtheBudgetZHANGXinAbstract:ThekeytorulebylawinChinaisthatthegovernmentshouldbebroughtundertheruleoflaw.Therehasbeenadeep-rootedtraditionofrulebymeninChina.Inordertopractisemarketeconomythebehaviorofthegovernmentmustconformtolaws.Thebestwaytoguaranteethisisthatthefiscalactionshouldbetakenunderthelaw,asanygovern2mentbehaviorneedsfiscalsupport.Itisofvitalimportancethatthegovernmentbudgetshouldbeplannedstrictlyinaccor2dancewiththelaw.Keywords:rulebylaw,governmentbehavior,fiscalaction,budget·17·©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net