水务事业单位全面预算管理研究

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分类号学号M201573891学校代码10487密级硕士学位论文水务事业单位全面预算管理研究学位申请人：谌昀学科专业：会计硕士指导教师：罗光副教授答辩日期：2017.11.27 AThesisSubmittedinPartialFulfillmentoftheRequirementsfortheDegreeofMasterofProfessionalAccountingStudyontheComprehensiveBudgetManagementofWaterInstitutionsCandidate:ChenYunMajor:MasterofProfessionalAccountingSupervisor:AssociateProf.LuoGuangHuazhongUniversityofScience&TechnologyWuhan430074,P.R.ChinaDecember,2017 华中科技大学硕士学位论文摘要十八大以来，我国对于事业单位内部控制的持续深化改革步伐不断推进，改革内容涵盖：人事管理、收入分配、社会保险、财政政策和机构编制等各个方面。其中水务事业单位作为地方水行政部门，主要工作职能包括：防汛抗旱、堤防建设维修、城市排涝、二次供水管理等。根据相关改革要求，近年来水务事业单位针对提高财政资金的监管力度及使用效益的有关问题，究完善预算程序、提高预算质量、强化预算执行和控制等方面进行了深入的探讨，并已取得阶段性成效。但从长期改革的经验来看，事业单位预算体系的改革并非一蹴而就。在预算编制、执行的过程中，不难发现水务事业单位预算工作中广泛存在着组织体系不完善、缺乏相应的预算准备工作、预算编制及执行的质量难以保证等情况。对此，本文在对全面预算管理相关理论的分析研究之上，以H水务局为案例，结合理论与参与预算管理工作的实践经验，对我国水务事业单位全面预算管理的现状及存在的问题进行深入分析。经由对H水务局全面预算管理在组织优化、流程规范、制度完善等方面的探讨，以期实际破除H水务局在全面预算管理过程中面临的困境，并对其他水务事业单位完善全面预算管理体系提供借鉴。关键词：水务事业单位全面预算管理案例分析I 华中科技大学硕士学位论文AbstractSincethe18thCPCNationalCongress,Chinahascontinuedtodeepeninternalcontroloveritsinstitutionsanddeepeneditsreform.Thereformcoversallaspectsofpersonnelmanagement,incomedistribution,socialinsurance,fiscalpoliciesandestablishmentofinstitutions.Waterutilitiesasalocalwateradministrationdepartment,themainjobfunctionsinclude:floodcontrolanddroughtrelief,dikeconstructionandmaintenance,urbandrainage,secondarywatersupplymanagement.Inaccordancewiththerequirementsofrelevantreforms,inrecentyears,waterutilitieshaveconductedin-depthdiscussionsonhowtoimprovethesupervisionanduseoffinancialresources,improvedbudgetprocedures,improvedbudgetquality,andstrengthenedbudgetimplementationandcontrol.Stageeffectiveness.However,fromtheexperienceoflong-termreform,thereformofthebudgetsystemofwateraffairsinstitutionsisnotaccomplishedinasinglestep.Intheprocessofbudgetformulationandimplementation,itisnotdifficulttofindthatthebudgetsystemofwateraffairsinstitutionsischaracterizedbyimperfectorganizationalsystem,lackofcorrespondingpreparatorywork,difficultyinguaranteeingthequalityofbudgetformulationandimplementation,andsoon.Inthisregard,basedontheanalysisandresearchofthetheoryoftotalbudgetmanagement,takingthecaseofHWaterAuthorityasanexample,thispaperanalyzesindepththestatusquoandexistingproblemsofthecomprehensivebudgetmanagementofwateraffairsunitsinChinabasedontheresearchofpracticaloperationandrelatedtheories.ThroughthediscussionontheoverallbudgetmanagementofHWBintermsoforganizationaloptimization,processspecificationandsystemimprovement,itishopedthattheactualsituationofHWBintheprocessofoverallII 华中科技大学硕士学位论文budgetmanagementwillbecompletelyeliminatedandtheoverallbudgetmanagementsystemprovidedbyotherwaterutilitieswillbeimprovedLearnfrom.Keywords:Waterinstitutions;Comprehensivebudgetmanagement;CaseanalysisIII 华中科技大学硕士学位论文目录摘要................................................................................................................IABSTRACT.....................................................................................................II图目录.............................................................................................................VI表目录............................................................................................................VII1绪论................................................................................................................11.1研究背景及意义................................................................................11.2国外研究综述....................................................................................21.3国内研究现状....................................................................................32全面预算管理的理论研究.........................................................................52.1全面预算管理的概念........................................................................52.2全面预算管理特点及功能................................................................52.3全面预算管理体系框架....................................................................83水务事业单位全面预算管理的必要性与可行性研究..........................103.1必要性研究......................................................................................103.2可行性研究......................................................................................114H水务局全面预算管理现状及存在问题..............................................154.1H水务局基本情况..........................................................................154.2H水务局预算管理现状分析..........................................................17IV 华中科技大学硕士学位论文4.3H水务局全面预算管理中存在的问题..........................................215H水务局全面预算管理的优化研究.......................................................265.1全面预算管理组织体系优化..........................................................265.2全面预算编制流程优化..................................................................275.3加强预算执行质量，完善预算控制机制......................................305.4深化预算差异分析..........................................................................325.5完善预算管理的考评制度..............................................................336对H水务局开展全面预算管理工作的建议.........................................36结论与展望.....................................................................................................38致谢..............................................................................................................39参考文献..........................................................................................................40V 华中科技大学硕士学位论文图目录图2.1全面预算管理循环体系图····································································9图3.1国库单一账户体系示意图····································································13图3.2政府财政管理信息系统模块构成示意图·················································14图4.1水务局机构设置示意图·······································································16VI 华中科技大学硕士学位论文表目录表4.1H水务局2017收支预算总表······························································17表4.2H水务局收入预算调整情况表····························································23表4.3H水务局支出预算变动情况表····························································24表4.4H水务局预算执行情况表··································································25VII 华中科技大学硕士学位论文1绪论本文绪论部分以我国预算管理相关研究的背景和意义作为出发点，通过列举国内、国外学者的相关研究，追溯了学术界对于全面预算管理理论体系研究的发展历程，并通过相关理论成果的分析，对该理论的研究现状进行表述。1.1研究背景及意义当前，我国体制改革及机构改革的进程如火如荼，其中事业单位作为政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，改革的内容包括：人事机构管理、收入分配方案、社会保险、财政政策等各个方面。其中水务事业单位作为地方水行政部门，负责对管辖范围内水资源进行统筹管理。在过去，水务事业单位的主要职责是：负责辖区内堤防设施建设、维修和管理工作，主要包括对河道堤防的养护以及其他防洪基础设施、设备的日常维护工作；承担汛期防洪、抗洪主体责任；对城市下水管网进行修缮、更新、维护等工作。近几年，随着中央及地方政府对于城市生活圈内水环境、水生态发展的逐步重视，水务事业单位的工作重心慢慢由传统的防汛抗旱及堤防维护转向防治城市内涝、江河湖泊水环境综合治理以及水生态文明建设等方面。以武汉市是为例，继2015年被中央财政重点支持成为“海绵城市建设试点”以来，武汉市政府又提出以防洪水、排涝水、治污水、保供水为工作重点，全面实现“四水共治”的口号，可见无论中央或地方对于水务事业单位工作都给予了极大关注。针对全面深化事业单位体制机构改革的推动力以及各级财政、政府对水务事业单位工作成果提出的新标准、新要求，水务事业单位如何通过科学合理配置单位资源，提高财政资金的使用效率，成为水务事业单位提高管理水平，匹配自身在社会经济发展、生态文明建设中突出作用的重中之重。在此背景下，借由全面预算管理模式的实现，促使水务事业单位主动将机构内各部门、人员以及预算过程中的全部环节，有效完整的纳入预算管理体系中来，实1 华中科技大学硕士学位论文现预算单位资金流、信息流的全局把控和统一规划，形成统筹完善的财政资金运营管理模式。从而以较高的起点，安排好各项财政资金的使用规划，将有限资源投入到最为需要的项目中去，成为水务事业单位下一步预算体制改革工作的重点。1.2国外研究综述现代预算管理制度发源自英国，并在美国得到发展。预算管理首先以“国家预算”的形式服务于政府机构，发挥控制费用的作用，之后才应用于企业。19世纪末至20世纪初得益于政府预算在美国的成功实施，以及随之取得的巨大成果，预算管理的理念在这一时期受到美国一些大型企业的追捧和采纳，形成了早期的预算管理形式。1921年，美国政府颁布《预算与会计法案》，该法案的提出使预算管理思想快速传播。当时的美国私营企业普遍采用预算来强化企业管理，并将预算管理工作提升成为公司必然性的基础工作。随后，预算管理成为重要的企业管理工具，被英、日、德等国家的企业学习和借鉴。1922年，美国学者麦金西在其著作《预算控制》中，以控制作为出发点，介绍了预算管理的运行理论和操作方法，同时理论界也将该书的出版作为企业预算管理理论的诞生的标志之一。20世纪20年，作为当时美国大型企业的代表美国通用电气、杜邦公司、通用汽车公司率先将全面预算管理的模式引入企业，随后收获巨大成功，从实践角度证实了全面预算管理模式的可行性。此后，全面预算管理逐步转化为当时美国各大型企业集团的标准操作程序，发展成为最受欢迎的企业管理方法之一。这一时期，为应对激烈的竞争环境，西方会计学界吸收了大量改进企业内部管理和经营水平以及经济效益的方法，例如：盈亏平衡点分析法、变动成本法、弹性预算法、差额分析法等。并且由于受到如行为科学、心理学等一些新学派的启发，预算管理的内涵得到进一步扩充。例如：在部分企业中，预算执行者通过直接参与2 华中科技大学硕士学位论文预算编制过程，形成参与式的预算管理模式等。预算管理的职能也得到了扩展，形成了兼具沟通、协调、激励、评价与奖惩功能为一体的预算管理体系。20世纪70年代，零基预算的编制方法盛行于西方，并在当时的政府预算及企业预算中成功得到运用，促使预算管理理论体系和预算编制方法的种类得到发展。参与式预算的形成和零基预算方法的产生是预算管理理念普遍推广和大量实践的结果。20世纪80年代延续至今，由于计算机技术和互联网科技的发展以及对预算信息化平台的开发，会计理论界对于传统预算管理模式中存在的问题，提出两种相反的解决方案：其一是以企业预算制度改进和自身改革为核心内容的“改进预算”；另一种则是，放弃编制预算，通过对传统层级分明的中心化组织进行权利下放，向网络化组织转变，以分权为核心，管理组织业绩的“超越预算”。“改进预算”和“超越预算”的出现，标志着预算管理研究进入成熟期。1.3国内研究现状在我国，对于预算管理特别是政府预算管理方面的研究存在着起步晚、研究不透彻、总体可供借鉴的经验不足等方面的问题。随着经济体制改革以及国家对于行政事业单位会计制度、财务管理、内部控制等方面的不断重视，在我国形成具有中国特色的政府预算管理体系成为必然。其中有关预算管理的研究成果如下：王贵琴（2013）认为，全面预算管理的实现能够“从根本上提高全员参与预算的积极主动性，员工的执行力和管理效果将大大提高”。同时，全面预算管理过程是将单位规章制度融入预算程序，将内部控制思想固化到预算管理系统中的过程。有效的预算管理模式能保证预算单位各部门、人员，依照既定的制度和管理流程，配合完成单位各项工作，实现内部控制职能效用最大化。廖敏霞（2013）认为，全面预算管理体系是一种通过对企业信息流、资金流和开展的各项业务进行统一整合，并辅以适度分权、授权、业绩评价等方式，帮助企业达成合理化资源配置、贯彻企业战略、持续性改善经营状况、促使企业价值稳步3 华中科技大学硕士学位论文提升等目标的现代化管理方式。该作者还总结部分英、美国家企业施行全面预算管理模式经验，认为我国企业预算管理进程中应以预算目标为基础，以网络技术为保障手段，在充分重视企业文化的前提下，构建企业战略导向的全面预算管理体系。吴薪（2013）提出，在行政事业单位中践行全面预算管理，是预算管理方法中比较先进的。行政事业单位实际应用全面预算管理模式，首先需要依据单位具体情况制定基于实际的预算目标，对单位各部门间的工作内容和重点进行细分，做到权责分明。其次要对各部门之间的预算进行合理分解，并对单位内的各项资金进行科学合理的分类和界定。最后，作者认为对全面预算管理的实际应用，不仅有利于加强用款单位对于专项资金的核算和控制管理，同时也为财政部门实施专项资金的监督以及对预算单位开展综合评价工作提供了便利。杜艳丽（2014）提出，在信息化技术应用的前提下的全面预算管理系统能够帮助解决以往预算管理模式中所遇到的预算管理效率低下、安全性差的问题。通过信息化环境，实现资源共享和引用，来减少预算编制过程中大量数据处理工作，从而提升预算管理总体工作效率，保证预算数据的安全性和准确性。池国华、皱威（2015）在《关于全面预算管理的若干认识》中提出，通过预算管理系统性整合,加强制度管理，保障预算的刚性，防止预算松弛导致预算的执行过程控制性不足和缺少权威性的情况。同时实现人本管理，加强全面预算管理的柔性，避免预算管理僵化，导致预算执行过程中创新性和应变能力不足的情况。这些文献从全面预算的内容、控制对象、管理手段、应用基础等角度出发，从不同侧面充实了我国全面预算管理理论内涵。同时也证明了全面预算管理的理念在我国已被广泛接受，对预算管理体系的研究在我国企业特别是行政事业单位中步入实践阶段。4 华中科技大学硕士学位论文2全面预算管理的理论研究该部分为本文的理论架构，通过梳理全面预算管理的相关概念，帮助了解全面预算管理的相关特点、框架和功能等方面的具体内容。2.1全面预算管理的概念全面预算管理是以计划、协调、控制、激励、评价等职能为一体，实现对企业各项经营管理活动加以控制的综合管理机制，其本质是对企业一段时期内全部生产经营活动中各方面既定目标和具体行动计划的预算。从内容上看，全面预算的内容包括：经营预算、投资预算、融资预算、财务预算。从流程上看，全面预算是企业预算主管部门在预算与决策的基础上，以计划的形式将未来企业各项经济活动及财务状况系统的反映出来。从空间上看，它覆盖了企业各个经济环节的所有职能部门。全面预算管理的核心理念是实现对企业全员、全额、全程的控制。具体而言，“全员”要求预算管理流程实现全体人员共同参与。一方面，由于预算目标要分解到人，每个预算参与者应具备一定预算编制管理知识，同时在预算管理中承担一定的责任；另一方面，企业的资源应在各个部门之间形成科学、合理的分配，达到合理化资源配置。“全额”是对预算金额的总体性要求，强调全面预算的内容包含：财务预算、业务预算和资本预算各方面内容。将企业日常经营管理与投资活动及资本运营活动统筹考虑，以综合安排企业各项资源。“全程”是对预算管理流程全程化的要求，即企业对于预算管理的关注不能仅仅局限于预算的编制，还应充分考量预算的执行、调整、差异分析、考评等各个环节，使预算管理真正贯彻企业的经营活动。2.2全面预算管理特点及功能（1）全面预算管理在具体实施过程中的特点体现为以下几点：5 华中科技大学硕士学位论文目标性：全面预算管理应具有明确的目标。企业应制定合理的预算年度目标，并在目标的指引下开展未来各项经营生产活动，通过实现企业长、短期目标的衔接，形成良好的循环预算体系。系统性：全面预算管理作为一种兼具全面控制能力和整合性的管理系统，要求对企业内部各部门以及管理工作的各环节进行统一协调规划，实现对企业人力、物力、财力、信息等经济资源的集中控制和管理。全面性：全面预算管理体系要求预算工作在企业各部门共同参与配合的前提下实现，预算管理的内容应涵盖经营、投资、筹资等一切活动。另一方面，根据流程相对于经济活动的先后顺序，全面预算流程中的可细分为体现事前控制的预算编制环节；体现事中控制的预算执行与调控体系；体现事后控制的预算考评体系，进而形成集事前、事中、事后管理的全过程管理。机制性：全面预算管理是企业内的一种控制机制，拥有明确的机制性、程序性。通过预算编制、审批、执行、监督、考评等一些列程序化的过程，体现了企业的自我管理自我约束。（2）全面预算管理作为对企业各项经营管理活动的综合控制管理机制，具有以下功能：①协调功能全面预算管理有助于全面掌控企业拥有的各项资源并对资源进行交互协调，以提升资源配置的合理化程度。企业为达到预定的目标，要求各部门以企业整体利益为核心，形成默契的配合，同心合力实现团队合作。通过各部门共同参与预算管理工作的模式，能有效强化各部门之间的交流与联系，有助于企业资源的整合和系统化应用，进而产生增值效益。全面预算管理还能实现对企业经营活动的调整，使企业内部条件与外部大环境相适应，企业所面临的竞争环境总是复杂多变的，通过预算管理能加强企业管理人员对外部环境的审视及重视程度，从而做出适应当前环境下的管理决策，实现企业目标。②规划功能6 华中科技大学硕士学位论文全面预算管理能体现企业年度经营目标及规划，是对企业经营总目标的细化、分解。经过全面预算，企业能将总体目标分解到各个职能部门，使之成为职能部门的具体目标。全体部门和人员明确自己该做什么、如何去做，认识自己在实现企业总体目标中的责任作用，从而实现对部门工作目标的具体规划。另外，通过预先规划能帮助预算企业实现对未来环境的预测，提升企业应对潜在威胁和把握机会的能力。同时，预先做好应对各类风险的预案及措施，能显著提高企业对于经营风险和财务风险的应变能力。③控制功能全面预算管理的控制功能是对其规划功能的约束和保障。在《哈佛管理全集》中介绍控制的功能是：为确保组织既定目标的实现，管理者事先确定标准，对相关人员工作进行衡量和评价并对出现的问题加以修正的过程。预算管理的控制功能可体现为以下方面：事前控制：通过总预算的编制，能帮助企业实现对其经营目标的量化。同时，通过责任单位的划分，将预算目标细化到部门和个人，使单位人员明确自身职。责，避免出现因权责不清出现的业务活动偏离既定目标的现象，事中控制：全面预算管理要求预算执行过程中做好信息反馈工作，要及时、全面、真实的掌握预算目标的执行情况。通过有效差异分析以及考评等手段，深入分析预算执行出现差异的原因，并根据有关问题有针对性的制定对策，促进预算目标的实施。事后控制：预算管理的事后控制主要体现在对预算目标的考核。通过客观、高效的预算考核办法，能对单位部门及人员对于配置资源的使用效率进行监督，以规避企业资源浪费和使用不利等因素造成的风险。④沟通功能减少预算过程中，因沟通不利造成的阻碍。由于单位人员即是预算编制的参与者也是预算执行的实施者，预算编制的过程能充分考虑各部门和全体员工的意见，在达成共识的前提下，能有效减少预算执行过程中出现的冲突和矛盾。同时，以沟7 华中科技大学硕士学位论文通方式完成的预算编制过程，能帮助企业管理者充分了解各部门和员工的实际需求，加强企业各级部门、人员之间的联系，沟通协作共同实现企业的预算目标。⑤考核与激励功能通过对预算执行情况的合理化考核，并依考核结果对企业员工实施奖惩，达到对员工考评和激励的目的。预算的执行情况作为一项量化指标，可通过设置与企业目标及员工意愿向相符合的合理化考评标准，作为对单位员工工作能力、业务水平等方面的考评依据。同时，根据考评结果进行公正的奖惩，实现企业目标与员工个人目标的统一，以最大化激发员工潜力和工作热情。2.3全面预算管理体系框架全面预算管理体系框架应包括：预算内容、预算组织体系、预算编制流程、预算编制方法、预算管理循环流程等方面的内容。（1）预算内容：全面预算是对一系列预算进行有机结合构成的。其内容包括：财务预算、经营预算、投资预算、筹资预算。预算组织体系：全面预算的组织体系是开展各项预算工作的具体实施者。设置科学完备的预算组织是实现企业各项预算机制的前提条件，也是也是企业实现预算目标的重要保障。（2）预算编制流程：企业中，全面预算管理编制流程,按发起者的上下级关系包括：自上而下、自下而上以及上下结合的预算编制模式。在我国行政事业单位中广泛执行的部门预算管理模式中，施行的是“二上二下”的预算编制流程。（3）预算的编制方法：预算编制作为全面预算管理体系中的基础性环节，应保证根据企业实际业务中各项参考因素的不同，因地制宜的选取科学的编制方法。这样不仅能大大减少预算编制工作中的阻力，也能保证预算指标确立的准确性、合理性。目前，我国预算工作中广泛运用的编制方法按类别划分主要有：①根据预算编制时，参考企业相关业务量的变化与否，细分为固定预算法和弹性预算法。固定预算法又叫静态预算法，是以不考虑预算期内各项业务活动水平可8 华中科技大学硕士学位论文能存在的变动为前提，按照预算期内既定的某项共同业务活动水平为基础开展预算编制的方法；弹性预算法又称动态预算法，是在预算业务量不确定或难以确定的情况下，通过预测未来期间可能产生的业务量为计量依据，并根据成本、利润同业务量之间的函数关系，确定预算的一种编制方法。②根据预算期特点的不同，可分为定期预算法和滚动预算法。其中定期预算法要求编制预算的时间固定，通常按照一个完整的会计年度作为预算期进行编制。滚动预算法又称连续预算法，是指预算编制工作根据预算的执行情况不断向后扩充调整并逐期向后滚动，使预算期保持不变的预算编制方法。③根据编制时出发点的不同，可分为增量预算法和零基预算法。增量预算是指通过参考往期预算水平及预算期内业务量水平的变动情况和相关因素对预算的影响程度，而对往期预算项目和数额进行调整形成相关预算的方法。零基预算法是不考虑以往会计期间所发生费用的项目和水平，各项支出全部由实际需求的角度出发，逐项考量各项费用的设置、指标是否合理，并综合汇总编制预算的方法。（4）全面预算管理的循环体系：完整的全面预算管理循环体系应由编制、执行、分析、调控、评价考核几个环节组成。如图2.1所示，健全完整的全面预算管理循环体系能保证预算单位在每个预算周期内，各预算环节随预算工作的推进循环往替，形成闭塞的环。图2.1全面预算管理循环体系图9 华中科技大学硕士学位论文3水务事业单位全面预算管理的必要性与可行性研究在我国，水务事业单位因其核算内容单一及单位自身存在一定公益性等各方面的原因，内部控制水平相对滞后。全面预算管理因其功能的优越性和在提高单位预算质量方面的显著功效，其在水务事业单位中的实际施行意义深远。并且随着近年来财政及支付制度的改革和内部控制水平的提高，水务事业单位已具备了开展全面预算管理工作的能力。该部分重点介绍了在水务事业单位中引入全面预算管理的必要性和可行性。3.1必要性研究（1）明确单位预算管理目标全面预算管理要求单位经营活动围绕一定的预算管理目标进行。水务事业单位，应结合财政政策、公共管理职责以及单位自身的财务状况，做好预算管理目标的制定、分解、下达工作。通过制定科学合理的长、短期预算目标，实现预算管理目标指引下的预算管理体系。（2）优化单位的资源配置预算的基本职责功能之一是实现调节和调控。全面预算管理能对单位下一年度的收入、支出及各方面资源进行合理测算，并将资源在各部门、项目间进合理的分配，由此实现资源合理化配置。（3）促进单位人员沟通协作提高工作效率。全面预算管理要求在全员参与的前提下完成，通过对预算编制、执行等过程的参与，强化单位各部门人员在预算管理工作中的责任意识，并以此为契机加强相互理解和团结协作，促使各部门以协调共赢的方式实现单位总体目标。（4）控制单位财务风险全面预算预算管理的执行和控制，要求对企业各项经济业务和流程实现全方位的监督。在水务事业单位中实行全面预算管理模式能实现单位全部收入、支出以及10 华中科技大学硕士学位论文现金的全面监督控制，进而从根源上消除单位资金的滥用、乱用以及公款私用等情况，并以此控制单位运行管理过程中的各项财务风险和道德风险。（5）形成对单位人员考核与奖惩预算指标的执行情况可以作为考核单位人员工作完成情况的量化指标。水务事业单位可以通过对预算执行情况的考察，来完成对单位各职能部门及员工工作绩效的考评。全面预算管理要求单位中设立合理客观科学的预算考评及奖惩制度，单位领导可以制定预算编制、执行中的考核指标，并将完成结果作为对单位员工的绩效考核的一项重要考核依据。在此基础上，通过适当的奖惩措施，对考核优秀的员工进行奖励，达到调动员工工作积极性的作用。另一方面，单位员工也会因为考核的存在而约束自身行为，提高对工作效率的关注程度。3.2可行性研究3.2.1国库集中收付制度的实施为全面预算管理的执行、控制提供了操作空间国库集中收付制度要求预算单位注销在银行设立的单独预算账户，并通过财政部门在中央银行或其他商业银行设立的“国库单一账户”对各级财政预算资金进行归集，并实现所有预算支出的直接支付的政府财政资金管理办法。如图3.1为国库单一账户体系示意图，由该体系财政资金的运作流程流程，我们可以发现通过“国库单一账户”，能实现对预算单位资金动向全方位的监管，防止国家公共资金的流失，同时也能以控制财政资金的方式实现宏观调控。11 华中科技大学硕士学位论文图3-1国库单一账户体系示意图全面预算管理作为一系列连续完整、程序化的预算管理模式，涵盖单位经营活动的方方面面，要求预算单位在工作过程中形成大量量化信息，并对这些信息进行收集、处理和汇总工作，实现对预算工作的精细化管理。而国库集中收付制度，恰恰能满足预算单位财务管理这些方面的需求。通过国库集中收付制度:一方面，预算单位能在数据库中真实、客观的反映单位的各项收支情况，为全面预算管理执行情况提供数据支持。另一方面，国库集中支付能够加强预算单位对于预算管理工作的重视程度。通过制度化的要求，预算单位必须将全部的收入、支出纳入财政监管的做法，从源头上杜绝了预算外资金及随意开支的情况，导致预算单位不得不自觉通过提高预算质量和准确性的方式，来满足预算管理质量的各项要求。在我国对于国库集中收付制度的改革可以追溯到2001年，而在水务事业单位中国库集中支付制度的推行进展程度显著。以武汉市为例，全市范围的内水务事业单位已基本实现国库集中收付制度的全覆盖。这大大加强了水务事业单位实现全面预算管理的可操作性。12 华中科技大学硕士学位论文3.2.2政府预算管理信息化为全面预算管理分析和评价提供数据支持如图3-2所示，政府财政管理信息系统（GFMIS），也被称为“金财工程”。是指为满足政府预算的编制需求，并为国库集中收付制度及宏观经济的预测分析提供平台支持以及满足其他财政管理职能的，依托于现代电子化信息技术的一体化政府财政管理信息操作系统。图3-2政府财政管理信息系统模块构成示意图政府财政管理信息系统的建设目的是：在精细化预算管理的基础上，以国库集中支付制度为前提，将整个财政收支纳入国库单一账户。通过预算指标、用款计划和采购订单为预算执行为主要控制机制，对财政收支全过程进行监管并提升财政资金使用过程中的效益。其中，预算管理信息化系统支持：预算单位基本预算支出和项目预算支出的预算编制；完成预算申报与审核工作；经总账系统，实现国库支付管理子系统、债务管理子系统、收入管理子系统、固定资产管理子系统等财政管理子系统的信息交互和数据实时共享。水务事业单位运用政府财政管理信息系统，将单位全面预算管理循环体系中的预算编制、预算审核、预算调整过程纳入规范化科学化的信息管理，实现每笔财政13 华中科技大学硕士学位论文资金收支及运行状态的全记录。一方面，有效防止了预算执行的随意性，从源头上根治了财政资金的体外运行的可能性，起到规范化单位预算管理工作和对预算执行情况实现有效监督的作用；另一方面，经由政府财政管理信息系统，对预算执行情况各方面数据进行收集，为全面预算管理系统提供精确、及时的财务信息，从而对预算的分析和评价工作提供了科学的分析依据。14 华中科技大学硕士学位论文4H水务局全面预算管理现状及存在问题该部分从H水务局基本情况入手，介绍了单位的人员、机构、财务状况等。之后对H水务局预算管理现状进行阐述，并通过各预算环节的分析，以全面预算管理体系的视角指出了H水务局预算管理中的存在不足之处。4.1H水务局基本情况（1）H水务局机构、人员概述。H水务局是地方水行政主管部门，统一管理辖区内水资源。主要职能包括：主管防汛、抗旱工作；负责居民供水、排水、水污染处理及水利行业管理；负责所在区域河道、湖泊、堤防设施的建设和综合养护工作；行使水行政执法及水政监察职能；总揽各类水务工程的修建管理工作。如图4-1所示，为完成相关职能H水务局在局长办公室的领导下，在局内设置财务室、行政综合管理办公室、技术管理科、堤防管理科、工程管理科。同时下设水行政监察大队、城市排涝大队、湖泊管理所、堤防管理所等二级管理单位。图4-1H水务局机构设置示意图（2）H水务局经费来源及使用情况。15 华中科技大学硕士学位论文表4-1为2017年H水务局收支预算总表。H水务局是政府财政直属全额拨款事业单位，收入的构成形式较为单一，主要包括：财政补助收入和其他收入。财政补助收入：指财政拨款形成的部门收入，不包括非本级财政拨款收入以及预算年度执行中从其他部门接收到的财政拨款收入。其他收入：不可归属于收入预算分类中其他各项收入的其他收入。表4-1H水务局2017收支预算总表单位：万元收入支出项目预算数项目（功能）预算数项目（经济）预算数一、财政拨款17512.94一般公共服务一、基本支出3747.71二、非税收入外交工资福利支出2172.74三、往来户可用资金国防对个人和家庭的补助1330.25四、其他自由资金公共安全商品和服务支出115.76上级补助收入教育专项公用经费128.96附属单位上缴收入科学技术二、项目支出13952事业单位经营收入文化体育与传媒一般项目支出13952其他收入186.77社会保障和就业239.51社会保险基金支出医疗卫生15.44节能环保城乡社区事务农林水事务17444.76预备费其他支出债务付息支出本年收入合计17699.71本年支出合计17699.71本年支出合计17699.71结转下年结转下年五、上年结转收入总计17699.71支出总计17699.71支出总计17699.7116 华中科技大学硕士学位论文H水务局的支出主要有：基本支出和项目支出。基本支出项目包括：人员经费、公用经费、对个人及家庭补助支出三项。而H水务局项目支出按照一般公共服务主要归属于农林水事务类，且在支出预算中所占比重较大。4.2H水务局预算管理现状分析4.2.1H水务局预算管理组织体系H水务局预算管理的组织体系采取局长负责制，由局长办公室负责组织召开预算动员会开始预算工作。同时，局长办公室需对预算的总体质量进行把关，负责对单位总预算及各部门分预算的审核；负责选定项目支付预算中储备项目；负责对部门整体支出绩效目标试点管理中绩效目标的确认；负责审核单位预算的修订、调整等工作。财务室作为H水务预算管理的主要执行机构，负责向上级主管部门及本级财政进行预算草案申报及预算控制数的下达；负责单位预算的分解和总预算的汇总编制；负责预算编制中的协调工作；负责对预算执行情况进行控制和预算调整工作，以及其它各项可归属于预算管理相关的工作事宜。其它职能科室需配合财务室的有关工作，为预算编制提供基础数据。4.2.2编制流程H水务局在上级主管部门及财政部门的要求下，依照有关预算法律、法规，在每个预算周期内编报单位总预算，形成完整、连续的预算管理循环。具体而言，H水务局施行“二上二下”的预算编制程序:（1）局领导组织召开预算编制动员会，由财务室向各队、所下发启动年度预算编制工作的通知，开始预算申报编制工作；（2）各预算部门根据对预算年度工作计划的预测编制本部门预算建议数，并上报给财务室。财务室根据全局对于预算年度内各项工作的总体安排以及上年度预算17 华中科技大学硕士学位论文的执行情况，对预算建议数进行汇总，形成全局预算建议数。预算建议数由局领导审核后，上报本级财政，完成“一上”。（3）本级财政收到单位上报的预算建议数后，由预算审查部门进行复核和批复，并将预算控制数下达至单位财务室，再由财务室转发至单位各部门，完成“一下”。（4）各部门根据具体业务的需求和预算建议控制数，对预算进行调整并将调整后的预算报送财务室，经财务室汇总、审核及领导审议通过后形成最终的预算方案，并上报财政。完成“二上”。（5）财政部门依据本级人民代表大会审议通过的预算方案，对单位预算进行批复。本单位根据实际批复执行预算，完成“二下”。4.2.3预算编制（1）H水务局预算编制的原则合法性原则。预算编制工作必须以《预算法》及其他国家法律规章为依据开展，根据法律赋予单位的职责权限范围内编制预算。完整性原则。预算的编制要完整的反映单位所有收支活动的预算。H水务局预算的编制过程中要体现综合预算的思想，将各基层队、所及职能科室的各项收支完整的纳入单位预算中来，对相关预算数据做到全面精准。稳妥性原则。预算编制时要符合单位实际情况，量力而行。不得通过虚报等方式盲目增加预算，以免因此出现在预算执行过程中反复调整预算的情况。重要性原则。H水务局对于各项预算资金的安排，要做到“基本保障，重点突出”，在保障单位基本支出的基础上，优先支持重点支出项目。绩效性原则。H水务局预算应树立绩效管理理念，完善预算考评机制，对预算的编制、执行过程和完成结果进行全面的追踪，提高预算资金的使用效率（2）收入预算的编制H水务局编制收入预算时，应本着科学、合理的原则，做到预算项目合法合规，预算内容全面完整，预算的数字真实谨慎，充分合理的预计单位的各项收入。18 华中科技大学硕士学位论文财政拨款收入预算：申请财政补助经费应做好充分的测算和分析工作，为预算编制提供测算依据。H水务局应在充分了解单位预算目标和履行相关职能的实际需要的基础上，充分结合财政批准的人员数量、结构，占用资产数量、分布等情况和上级财政承受能力等因素，进行科学合理的测算工作。其他收入：根据对上年度预算执行状况的分析，结合本单位特点以及其他影响因素，分析单位下一年度可能受到来自单位内部、外部的影响，按收入来源不同进行分别测算。（3）基本支出预算编制基本支出预算是为维持事业单位机构的正常运转,履行政府赋予的各项工作职能，而编制的年度基本支出计划。基本支出的测算包括：人员经费和公共经费。人员经费是为维持预算单位正常运转可归集到个人的各项支出。主要包含：基本工资、经补贴及奖金、社保缴费、离退休费、医疗金、助学金、住房补贴及其它人员经费等。公用经费是不能归集到个人，但与预算单位实现自身职能及各项日常工作相关的各项支出。包括:办公费、印刷费、水电通讯费、差旅费、日常维护费、专用材料费等项目。（4）项目支出预算编制在项目预算编制前，H水务局需做好项目设置、申报、评估等工作的准备，科学编制本单位的项目支出预算。根据各部门预算年度的预算目标，依据财力状况对各备选项目按优先级进行排序，完成编排工作。项目申报时应做好项目库管理，将各项待申报项目统一纳入项目库，做好项目贮备工作。对于列入预算安排的项目必须从项目库中选取，项目库应包括当前年度和未来年度的所有项目。预算编制时应按项目开始年限进行分类：对于新增项目需在编制过程中进行测算；对于以前年度批准但尚未完工，需在本年度继续执行的项目，要关注其实际执行情况，并在项目出现重大变化时进行及时调整。19 华中科技大学硕士学位论文4.2.4预算执行H水务局应保障预算收入的实现和及时入账，不得出现隐藏收入或坐支等情况。在预算支出发生时，要按实际用款的需要，及时编制用款计划表并上报本级财政。财政完成对用款计划的审批等工作后，经由国库集中支付系统向代理银行通知付款，实现预算支出的执行。严格执行政府采购制度，对纳入政府采购管理的商品和服务必须完善采购流程，同时切实做好询价、招标等基础性工作。最后，单位机构和人员应遵循勤俭办事原则，在合理的范围内节约各项公务开支。4.2.5预算调整预算调整要经过申请、审议、批示、下达四个步骤进行：（1）调整申请：由业务科室或基层队、所出具《预算调整报告》，报告内容需详细注明调整项目、调整原因、调整数额和调整后执行方案等，报告需及时上报财务室。（2）调整审议：财务室对部门填写的《预算调整报告》进行初次审核，主要对报告内容完整性及可行性进行把关，并将有关意见反馈至各科室。在协调平衡后，将调整建议上报局长办公室。（3）调整批示：对于调整有关权限是否在本单位进行分别处理：对于能由单位内部决定的预算调整，由局长办公室综合权衡预算调整对于单位整体工作安排的影响程度，决定是否予以批准；对于单位权限以外的调整事项，需及时上报本级政府批示。（4）调整下达：财务室对预算调整的具体批示，以《预算调整告知书》的方式转达给各部门，并按照批示实际执行。4.2.6H水务局预算分析与考核H水务局对预算分析、考核通常以预算报告的形式完成。报告期分为月度、季度、半年度和年度。各业务部门根据所承预算的实际完成情况进行考核，考核结果与年20 华中科技大学硕士学位论文度绩效考核指标相挂钩，以此来提高各部门对预算管理的重视程度，同时起到预算考核的作用。财务室负责对预算的整体执行情况进行监督，并对预算执行进行分析，并将分析结果上报各局长办公室。最终由局长办公室召集各部门负责人协同解决预算执行中的问题。4.3H水务局全面预算管理中存在的问题近几年，随着我国预算管理体系改革的深入，我国的政府预算要求撤销预算外资金，将全部财政收支统一纳入政府预算，接收人大审核监督。2014年修订通过的《中华人民共和国预算管理办法》第四条明确规定，“政府全部收入和支出都应纳入预算”我国预算体系步入全口径预算管理模式。H水务局依照我国预算的有关法律、法规及各项规章管理制度，施行各项收支纳入预算管理的部门预算管理体系，但在实际的工作中发现，H水务局预算管理存在以下问题：4.3.1预算管理组织体系不完善预算管理作为H水务局内部控制中一项重要的管理工作，需要经由完善的预算管理组织体系，对各项工作进行组织分工，做到全员参与，责任到人。目前，H水务局组织体系的不足之处表现为：一方面，单位领导对于预算管理的重视程度欠缺，没有单独设立预算管理机构。各项预算管理工作大多由财务室独立完成，造成预算的编制过程过于片面，预算编制结果缺少权威性、规范性。另一方面，单位各业务部门人员，缺乏对于参与性预算的认识，在预算管理工作中的定位不明确，造成各部门在预算编制过程中缺乏交流。这对财务室分解、下达预算目标以及协调各部门间的预算管理过程中所出现的矛盾等工作带来诸多不便。同时，由于各项预算工作的安排都在领导层及财务部门间进行，基层工作人员的预算的建议难以得到充分考虑和采纳，抑制了基层工作人员对参与预算的积极性。21 华中科技大学硕士学位论文4.3.2预算编制的准备工作不足，预算质量不高现行预算编制模式在H水务局中存在着时间短、任务重、预算质量不高的问题。我国部门预算的周期很长，但实际编制工作的用时短。从财政通知开展预算编制工作起，预算单位需要完成大量的数据分析，组织、汇总、协调、审核、上报等工作。上报内容涵盖：对单位组织机构情况的报告、收入预测、绩效目标的确定、基本支预算、项目支出预算、政府采购预算等。然而，在预算工作实施时，往往忽视了预算准备工作的重要性，没有预先对单位组织机构，资产情况以及项目储备申报等情况等进行摸底，导致编制工作开始时，各项工作“扎堆”进行，造成预算编制匆忙，预算质量下降。由于预算编制时质量的不足，预算执行过程中，常常因为对有关事项的估计不足、考虑不充分的原因，导致预算年度中向财政申请追加预算的情况。如表4-2为H水务局收入预算调整情况表，2013年H水务局对于预算收入的调整最为巨大，达到61%。随然随着年度的推移，H水务局预算调整的整体变动率有明显改善的，但由于预算收入总额的整体数额增大，每年需调整的预算指标达到几千万元。然而按照财政有关要求，预算一经确定，不应出现大范围的调整，可见H水务局预算编制过程中对相关因素的考虑尚不充分，预算质量有待提升。表4-2H水务局收入预算调整情况表单位：万元年份年初预算数调整后预算数预算调整数变动率201341856742255761%20146190.5780041813.4329.29%20159655.1127123056.931.66%22 华中科技大学硕士学位论文4.3.3预算编制方法不科学虽然财政部门在部门预算编制体系中提到过零基法编制预算的参考模式，但实际操作中，出于减少工作量的考虑，H水务局基本上选用基数法进行预算编制。基数法下，预算各项收入或支出预算=各项收入或支出预算上年度基数±计划年度各项增减因素对预算的影响。其本质体现的是固定预算、增量预算的思想。固定预算优势是执行简便，程序简单，但其基础是单位每年开展的业务大致相同。这一点上，基数法在H水务局实际工作中存在明显的不适应性，如表4-3为H水务局部分年份支出预算表动情况表：表4-3H水务局支出预算变动情况表单位：万元序号年份预算数增加数增长率120146190.57————220159655.12864.5346.27%3201616445.96790.870%4201717512.941081.436.58%由上表可知，历年来财政对于H水务局的支持力度不断加大。这是由于随着水务事业单位工作职能的转变，H水务局在安排各项经费支出时预算项目的种类和金额差异巨大。在此情况下固定预算的编制基础不能满足单位在实际工作中的需求，常常需要对预算作出调整适应形式发展。同时，增量预算虽然考虑到预算的增减因素，但增减因素的确定往往是建立在经验的基础上，具有很强的主观性，难以与实际的动态管理相一致。23 华中科技大学硕士学位论文4.3.4预算执行控制不到位对预算的执行的控制是预算管理体系的核心环节，也是评价预算管理执行好坏的基础。表4-4为2014-2016年H水务局预算执行情况表，由该表可以看出，虽然随着财政制度、审批模式、支付手段和审计制度的改革，H水务局预算执行情况稳步好转，但H水务局依然存在预算执行率低，控制不足的情况。表4-4H水务局预算执行情况表单位：万元年份调整后预算数预算执行数预算执行率201480046483.2581%20151271211313.6689%20161644615131.3292%具体而言，H水务局对于预算执行的控制缺少完整的追踪、控制、反馈机制。一方面，预算执行过程没有明确的执行要求，且对执行状况难以做到实时追踪。预算控制手段不完善，难以结合实际情况因地制宜的采取有效控制手段，仅仅通过预算授权控制和审核制度，难以对执行过程中的偏差进行及时修正，致使预算差异逐步增大。另一方面由于没有形成定期或不定期的预算反馈制度，难以就执行中的突发情况和问题做到及时发现及时处理。4.3.5预算的差异分析不足H水务局对于预算的分析受限于对财务报告的解析，对预算差异出现时的反应难以及时深入，因而在确定预算差异原因以及做出应对措施的反映能力不足。预算差异分析是预算管理循环体系中一个重要的组成部分，它能在预算执行与预算目标发生偏移时，帮助单位及时发现问题所在，并对预算加以修正。24 华中科技大学硕士学位论文但在H水务局很少开展实际有效的预算差异分析，且对执行中预算差异的分析方法受限于对比分析法，将预算年度的预算与之前几年进行简单的比较得出结论，导致各执行部门的参与性不足，且对财务收支动态信息分析不够。这样的简单分析难以支撑水务事业单位找出差异的根本性原因，也因此难以采取有针对性的措施对预算进行适时的修正。4.3.6缺少考评机制与激励措施H水务局预算管理流程中缺少有效的考评体系和奖惩措施。首先，预算考评的依据过于单一，对预算执行情况的考察，多以是否出现超支和短支现象作为参考。其次，考评的内容局限于执行情况的好坏，未将预算管理的质量纳入考核范围。同时，尚未建立有效、合理考评指标体系，实现考评的量化。另外，由于考评制度的不完善容易导致单位员工对于预算考评的理解存在误解，认为预算执行就是在预算范围内部出现超支行为，从而出现以减少事业活动必要开支的手段，减少工作量的情况。最后，H水务对预算执行情况缺少相适应的奖惩措施，导致预算考评流于形式，难以起到激励单位员工的作用。25 华中科技大学硕士学位论文5H水务局全面预算管理的优化研究对于H水务局全面预算管理的优化，应遵循全面预算管理体系框架，按照体系中的各部分内容进行逐步的全面预算管理优化。首先应完善H水务局全面预算管理组织体系，对各部门人员在预算管理进程中的具体职责进行统筹安排，同时明确需要纳入预算管理工作中内容。其次，H水务局应在明确预算目标的指引下，通过选取科学合理的预算编制方法，依照预算编制流程的有关要求，开展预算编制工作。最后，H水务局需优化全面预算管理循环体系，实现全面预算的执行与监督，完善健全全面预算分析和考评制度。5.1全面预算管理组织体系优化预算组织机构是完成各项预算管理职能的主体，是预算机制正常运作的基础环境，因此拥有完善的全面预算管理组织体系是实现H水务局全面预算管理目标的基础保障。针对H水务局全面预算管理全员参与性差，特别是中层管理干部在预算编制、执行、控制、考核等环节的参与程度低下的问题，H水务局需建立分工明确的三级预算管理组织体系。首先设立全面预算管理领导小组：由局长直接负责，任领导小组组长；财务科长及各所、队、职能科室负责人任组员；副局长以辅助、协调组长及组员各项工作的形式参与预算管理工作。该小组主要职责为:①审定本单位预算制度、方针、和目标。②审批单位总预算及各分预算。③负责预算调整的审议、上报和传达工作。④对预算执行情况报告进行分析并制定相关控制方案。⑤协调各基层单位部门间的预算冲突问题。其次设立预算工作小组，小组设在财务室。该小组作为H水务局全面预算管理工作的日常办事机构，负责统筹协调全局预算管理有关事宜。其主要职责为：①制26 华中科技大学硕士学位论文定预算管理制度和年度预算总体目标。②组织各队、所开展预算的编制工作，对分预算进行汇总后编制年度总预算。③接收各部门预算调整意见，并形成书面调整方案。④对预算执行情况进行定期追踪并做好反馈工作。⑤对预算执行结果进行综合考评并负责制定相关考评标准和奖惩措施。⑥定期预算管理领导小组反应预算管理工作的开展情况。最后，各所、队及职能科室作为预算管理的执行机构和责任主体，需遵照预算领导小组和预算工作小组对有关工作的安排，协调好本部门的预算编制工作。在预算审批并下达后，各执行主体要本着实事求是的原则，执行下达的预算。在实际执行过程中，做到落实预算目标，对预算执行情况及时上报。各职能科室的主要责任是：①为全面预算编制提供数据依据。②严格执行预算控制的有关规定做好预算执行工作，对本部门预算执行状况进行监督，并做好分析工作，发现预算执行中存在的问题。③根据实际业务变化的需要提交预算调整报告。④服从预算领导小组安排，积极配合预算工作小组的各项工作。5.2全面预算编制流程优化5.2.1制定科学合理的预算目标科学合理的预算目标能为预算编制工作标明努力的方向，为全年预算工作奠定总体基调，是实现预算单位全面预算管理体系的重要起点。H水务局应在综合把控上级主管部门下达的预算目标、本单位年度工作重点及上年度预算执行情况的基础上，确定单位预算管理目标。预算目标应体现单位预算编制的决策过程、总支出的控制和战略性资源配置的实现机制。同时，符合单位实际情况的预算目标是实现全面预算管理的基础，因此预算单位在制定全面预算管理目标时，要根据单位具体情况，合理确定预算目标。H水务局应充分考虑有关国家政策要求以及自身工作的需要，结合以前年度的实际情况，确定全局范围内的预算总目标。预算工作小组应在充分沟通的前提下，对27 华中科技大学硕士学位论文预算总目标加以分解，形成各基层单位及个人的预算目标，从而完成预算目标的制定、分解和下达工作。此外，对于预算目标的完成情况也可以作为预算执行与考评的依据，因此在预算目标的确定还应保证客观性、公正性的要求。5.2.2开展预算编制前期准备工作预算工作开始前，应组织开展预算编制前期准备工作，召集预算编制相关人员进行预算目标及相关政策、要求的宣讲，并对下一步预算工作进行具体部署。在H水务局中，有关预算准备工作如下：（1）预算工作开始之前，局长办公室代表预算领导小组组织召开预算动员会，由财务室对单位人员开展对预算法律法规、地方指导性文件的宣讲学习工作，并对有关预算管理新政策、新要求进行解读。学习解读工作能加深单位人员对于当年度预算工作整体思路的认识，并为预算的编制、执行等工作的推进起到教育指导作用。（2）财务室对上年度预算执行状况进行剖析，做好定员定额管理工作，对单位编制人数进行彻底清查，对新晋人员及异动人员进行及时修正。在国家相关政策规定允许的范围内，制定相关人员经费和公用支出的标准。（3）做好项目储备的申报工作。按照标准的申报程序和时间，各科室应配合预算工作小组提交新增项目的各项资料。同时，对以前年度递延项目款项的支付进度进行彻底清查，对有关数据及时更新。（4）各科室配合财务对固定资产的使用状态、使用人、保存位置等信息进行清查，并对下一年度新增固定地产和对大型设备的维修、维护费用进行合理预测。财务室根据固定资产清理核查情况，按固定资产清理的有关程序，对资产使用状况进行变更、处置。（5）根据财政部门对于预算编制工作的安排和单位内部相关预算制度的要求，预算领导办公室应结合单位实际情况，对单位各责任主体的预算编制后续工作进行具体安排，开展全局范围的预算编制工作。28 华中科技大学硕士学位论文5.2.3灵活选用预算编制方法针对目前H水务局预算编制方法僵化的问题，可根据实际情况，针对不同业务选用相对合理的预算编制方法。其中使用零基预算法代替传统的基数预算法拥有极大的优越性和可行性。零基预算法在水务事业单位中应运的实践意义在于，每个会计期间预算单位预算编制时，可根据当年度政府预算政策变动、单位自身年度预算目标和工作重心以及实际财务状况的具体情况，对预算指标进行重新核定，而不需要拘泥于以前年度收支的状况或基数项目的框架。零基预算的优越性体现在：一，预算收支安排不受以往年度收支的制约，能够跳出老的预算编制框架，使预算编制具有较大的回旋余地和灵活性。二，促使单位在预算编制时做到精打细算，量入为出，而且能突出单位当年工作的重心，充分发挥预算调控功能。但零基预算在事业单位全面预算管理中的应用存在局限性：一是，事业单位的有些收支项目在一定时期内拥有刚性，如事业单位人员的工资福利等。因此并非所有收支均能选用零基预算法进行预算编制。二是，相较于基数预算，零基预算有着工作程序繁杂，业务量大，实际操作过程中占用大量人力、物力、财力的的缺陷，在事业单位中的实施必然会占用大量的公共资源。因此在H水务局在实际预算编制过程中，应以积极推行零基预算为基础，同时区分收支项目是否适用于零基预算法，根据收支项目的实际需求，灵活选用预算编制方法完成预算编制工作。5.2.4注重全面预算编制工作全面预算管理体系要求预算的编制工作要在满足一定的编制原则及合理程序的前提下完成。针对H水务局单位性质的特点，应重点做好基本支出及项目支出的编制工作。29 华中科技大学硕士学位论文基本支出的编制：要求在优先保障和定员定额管理的前提下完成。优先保障原则要求H水务局在考虑自身财务状况的前提下，根据自身工作实际需要，优先安排满足单位的运转和实现基本职能的资金。之后结合具体情况，安排单位事业发展的资金。而定员定额制度要求单位实行定员、定额管理。定员管理是指是事业单位根据自身职能、业务范围以及具体工作任务制定的人员配置标准；定额管理要求事业单位结合机构正常运转及工作的需求，结合财政支付能力，对各项支出核定开支标准。项目支出的编制：H水务局项目预算编制的要求是：1、专用性。项目预算是为完成项目的特定目标任务而编制的经费支出计划，在编制时要体现专用性，针对不同任务对项目进行分别设置。2、独立性。每个预算项目相互独立，支出拥有明确的范围，项目与项目之间、项目预算与基本预算之间不得出现交叉或重叠。3、完整性。项目预算的编制要求包含为完成项目任务所发生的全部经费支出。总体而言，H水务局全面预算编制要在合法、真实的前提下，做到量入为出，收支平衡。对于预算编制程序，要有明确的编制重点。安排各项支出时，优先保障基本支出而后结合实际情况安排项目支出。项目支出的安排要兼顾单位财务状况以及事业发展的侧重点和紧迫程度进行统筹安排。5.3加强预算执行质量，完善预算控制机制5.3.1控制预算执行流程，增强预算质量预算执行是预算管理的核心环节。预算执行情况的好坏直接影响单位预算目标能否实现，也决定了预算管理活动是否奏效。为提高预算执行的质量，H水务局预算执行过程中应做到以下几个方面的内容：（1）财务室及各职能科室根据已审批的预算，强化收入预算的执行工作，按期编制预算收入状况表。对各部门预算收入的落实情况进行定期追踪考察，确保预算30 华中科技大学硕士学位论文资金的及时到位。同时根据预算执行进度据实调配资金，按期向财政报送的用款计划，保障预算支出的执行。（2）各预算执行主体在预算执行过程中，要以节俭、精打细算为准则，在核定预算的范围内，根据资金使用计划和项目的完成情况支付款项。严格控制经费支出的使用范围，防止出现私自扩大基本支出的开支范围和标准的情况。对项目支出必须保障资金的专款专用，提高财政资金使用透明度。（3）预算工作小组根据国家相关政策，对本单位展开会计核算工作。核算对象为单位各预算执行主体以及具体项目，核算工作要求对预算执行全过程实现监控，借由会计信息化系统，对有关预算信息进行归集和记录，并定期形成书面报告，对预算执行情况进行披露。（4）年度末，单位财务要开展好决算工作，归纳总结预算执行整体情况并通过决算报告的方式进行汇报，从而对整个预算执行工作形成完整的控制链条5.3.2建立完善的预算控制机制预算执行开始后，预算单位应该以编制的预算作为对预算执行情况的约束，实现预算控制。从内容上看，预算控制控包含：收入项目控制、支出项目的控制。从预算的管理环节来看，预算控制应涵盖预算管理循环中的各个环节，包括：预算编制、预算执行、预算调整、差异分析、预算考评。建立完善的全面预算控制机制能帮助预算单位尽早发现预算执行过程中出现的偏差并给予修正。同时，实现对预算收支的监控，也能帮助单位规避可能出现的财务风险以及道德风险。H水务局可借由国库集中收付系统实现资金收付的控制来完成预算控制的功能。根据前文对于国库集中收付制度的介绍，H水务局的对于预算资金的收支控制应遵循国库集中收付制度的有关要求，做到“收支两条线管理”。在及时将各项预算收入上缴国库统一账户确保财政预算收入的同时，严格执行国库集中支付程序，对预算支出进行管理，实现财政监管下的资金收付统一管理。31 华中科技大学硕士学位论文同时，还应建立预算追踪制度。通过预算领导小组组织财务室对各职能科室预算执行的情况进行持续性的追踪控制。一方面，可以通过预算管理信息系统记录的数据对收入预算以及基本支出预算的具体执行情况实现远程追踪；另一方面，局领导应不定期的对基层单位进行调研，实地考察单位预算执行特别是项目预算的执行情况。5.4深化预算差异分析预算差异分析是预算执行和控制程序中必不可少的一环，是将预算实际执行情况与预算目标进行对比，确定其差异并进行分析，找到差异产生的原因和对不利的偏差采取针对性的措施进行修正的过程。同时，预算差异分析可以作为预算的调整和预算考核的依据，为以后年度预算的编制提供借鉴。预算差异分析要求收集整理各项财务数据资料，对预算执行完成情况进行评价并分析差异的原因。实际分析工作中应根据分析的目的和分析对象选用灵活的预算分析方法，常见的预算分析方法有以下几种（1）比较分析法比较分析法是通过比对本期预算和往期预算在实际数据、执行标准之间的差距以及数量关系，分析预算实施过程中存在的问题和差异因素的方法。比较分析法要求对比指标在计算口径、计量基础等方面相一致，才具有可比性。（2）因素分析法因素分析法是分析相关影响因素，权衡不同因素影响程度的分析方法。在预算执行中，导致执行情况与预期之间存在差异的因素由许多，有主要因素也有次要因素。因素分析法的使用，能帮助单位对各因素的影响程度进行度量。常用的因素分析方法主要有：连环替代法，差额分析法、指标分解法等。（3）比率分析法比率分析法是通过计算和比对经济指标的比率的数量分析，确定有关业务变动程度的方法。比率分析法和对比分析法的区别在于：对比分析法考量的绝对数，而32 华中科技大学硕士学位论文比率分析法则比较相对数。比率分析法包括相关指标比率分析、构成比率分析、动态比率分析等。H水务局应根据实际情况，选取适当的预算分析方法。同时，还应以制度的方式定期开展预算分析工作，以保证预算差异分析工作切实发挥其在单位管理过程中防微杜渐的作用。为此，H水务局应做好以下几项具体工作：（1）做好差异分析报告H水务局应在各部门中定时对预算执行情况开展自查分析，并将分析结果形成分析报告。报告的内容应包含：本部门预算执行进度分析，包括分预算的执行情况以及在总预算中的完成进度的分析；收支预算执行进度比较分析；本期执行进度同往期执行进度的比较分析等。同时，分析报告中还应详细描述预算执行中出现的各项差异，并分析导致差异产生的原因以及具体解决方案。分析报告按提交时间可分为为季度报告和年度报告两种。（2）定期召开预算分析会议预算领导小组应定期举行预算分析会议，对汇总来的预算执行情况进行说明和总结。会前要做好对相关情况的分析工作并在会中集思广益，深入探讨预算执行出现偏差的原因并组织讨论。以求同存异的思想方针，探讨制定有关消除预算差异的具体方案，以达到对预算差异及时修正的目的。各预算执行主体应在分析会上主动说明自身责任范围内出现的差异并分析其原因。对于能通过规范自身管理流程及执行程序解决的，要给出整改期限；对于自身能力以外的差异，要通过局领导协调解决。各预算主体要关注预算差异修正的进展情况，并在下一次预算分析会议中进行汇报。5.5完善预算管理的考评制度预算考评是对单位内部各级责任单位和个人预算执行情况的考核和评价。在H水务局全面预算管理体系中建立预算考评制度，能帮助考量各预算部门和个人落实33 华中科技大学硕士学位论文预算目标的情况。同时考评结果能为预算分析提供数据基础，帮助预算单位发现导致预算差异产生的关键点。预算考评的具体内容有两重含义：评价制度和奖惩制度。而在H水务局采用的预算考评制度存在着考核标准不清晰、奖惩制度执行宽泛的问题，难以实现对单位人员对于预算执行的约束和激励作用。针对这种情况，H水务局应当完善预算考评制度，实现以预算目标核心，财务指标以及非财务指标并重，评价标准清晰奖惩分明的全面预算管理考评体系，同时预算考评要在一定的原则和程序下进行。5.5.1预算考评原则客观公正原则：预算考评工作涉及到单位人员的个人利益，因此在考评时要充分体现客观公正的原则，必须做到公开、公正、公平，以体现单位对考核工作的严肃性，权威性。分级考评原则：考评工作要求单位根据组织结构和预算分解的层次来进行。每一级的考评对象由上级主管部门进行直接考评，上级主管部门对考核对象的情况了解最为充分，考评结果最具科学性、合理性。例外原则：考评过程中，对预算执行中发生的重大不可控影响因素，在考核中可视作特殊情况处理。5.5.2预算考评的执行预算考评制度的执行，首先要明确预算考评内容和算考评指标。预算考评的内容可涵盖：预算编制质量和完整性、预算执行情况是否符合预算目标、各项预算收支是否符合规范等。预算考评的执行的结果可在比较预算与实际情况的基础上，设置收入完成情况指标、支出执行情况指标、预算偏离情况指标等量化指标的框架下进行衡量。34 华中科技大学硕士学位论文其次，预算考评应根据预算差异分析的结果进行奖惩：对于差异中的不利差异，分析其原因，并明确相关责任。对可追溯到责任部门或具体责任人的不利差异，应实施惩罚措施；对于预算分析中，预算执行情况好的部门或个人予以奖励。最后，预算的考评应分为中期预算考评和期末预算考评。对于每期考评的结果，应上报预算领导小组审核、批示，并对预算考评结果予以通报、执行。5.5.3对考评结果实施奖励措施对于预算考评结果预算单位应实施奖惩措施。对奖惩机制的设定要合理，执行要到位，以体现对单位工作人员的警示及激励作用。在奖惩机制的制定时，不能停留在以加工资、奖金等物质层面的奖励，更应通过评定职称、获取培训机会等方式满足员工的精神需求。在满足员工不同需求的情况下，激发单位人员参与预算管理工作的积极性。35 华中科技大学硕士学位论文6对H水务局开展全面预算管理工作的建议该部分内容主要阐述在H水务局中开展全面预算管理工作的具体建议：（1）精细化预算工作：明晰合理的预算编制是实施全面预算管理的保障条件，对预算工作的精细化管理则是实现预算合理化的关键。精细化预算工作开展的方向是：实现预算制度、指标、项目设置、支出执行、责任划分等方面的工作分解到参与预算具体个人。其中，对单位制度的细分可以保证预算工作有章可循；对指标的精细设置能帮助对预算考评提供量化标准；对项目设置的细化管理能保证新项目申报的合理性和对延续性项目的持续追踪；对支出执行的细化能保证每笔支出合法依规；责任划分机制能保证预算工作责任到人，避免出现问题时的责任推诿情况。（2）加强全体人员的培训教育实际工作中许多单位人员甚至领导，对预算管理工作的认识存在误区，认为预算工作单纯归属于财务人员的工作。因此在安排各项培训学习活动时，往往只重视对财务人员的教育。导致其他单位人员对预算管理工作的理论不熟悉、对其管理优势不了解，从而缺少参与预算工作的积极性。同时，也给财务人员预算管理的进程带来诸多不便。因此，必须提高全体员工对全面预算管理的正确认识，提升参与预算的热情。具体手段可以通过组织专题讲座、研讨会等学习活动，向全年预算执行好的单位取经，组织人员联系会谈，交流经验。通过交流，提升认识，激发参与预算的主动性。另外，单位各部门及员工作为预算的具体执行者，通晓预算管理理论，能帮助规避执行过程中的各项风险，同时也能提高单位预算信息数据的质量。（3）建立健全预算审计工作制度首先，单位领导要提高对审计工作的重视程度，完善单位内部审计制度，确保预算审计工作的开展。实现常规审计的流程化，定期开展经常性审计。单位各部门要严格遵守有关法规和单位审计制度，主动配合审计工作的进行。财务室要及时报送审计有关资料，并配合问询工作和对相关事项的解释工作。36 华中科技大学硕士学位论文其次，审计工作要有针对性的开展。预算审计是一项对单位经济活动全方位审视的工作，涉及面广。在审计工作过程中，审计工作要抓影响范围广、管理相对薄弱的重点部门、重点事项进行重点审计。并且对审计工作开展的周期要实现定期审计和不定期审计相结合，提升被审单位预算工作的警惕性。最后，要充分利用审计资源，提高单位审计成效。对于审计结果要加强重视，对于审计过程暴露出执行不利的环节，要展开分析和讨论，制定有关措施对薄弱环节进行完善。对于审计中出现的问题，要进行调查，找准问题产生的原因，及时整改并在事后对问题进行反思，防微杜渐，防止审计出现的问题反复的情况。对于审计报告应在单位公开，接受全体人员监督。37 华中科技大学硕士学位论文结论与展望本文在分析全面预算管理体系理论的基础上，以H水务局为例，对我国水务事业单位开展全面预算管理工作的实际情况及存在的主要问题进行分析探讨。以此为契机，有针对性的对水务事业单位全面预算管理模式提出优化方案以及方案执行过程中的具体建议。本文将理论与具体实践工作相结合，从实际出发，具有较强的实践性。笔者所提出的优化方案涉及H水务局预算管理的各个层面和环节流程，其优势主要表现在以下方面：提出预算目标为指引的全面预算管理。预算目标指引的预算管理模式是以单位的总体目标为导向进行预算编制。预算管理要求确定单位的长、短期目标，并从实际出发，并着眼于全局，减轻预算盲目性科学合理地进行决策，使预算单位抗风险能力得到提升。通过实现对预算编制组织体系、编制方法的完善，加强预算编制过程的科学性、合理性，使预算编制过程的质量得到保障。通过对预算执行、预算控制环节的重视，达到提升单位预算完成质量和控制预算中各项风险的效果。通过建立完善的预算差异分析和预算考评制度，探寻各项预算执行中不利因素的原因，并以此为依据实现对于单位员工的考核。通过一系列奖惩措施的施行提高全体员工在预算管理过程中的积极性和创造性。最后，全面预算管理体系对于水务事业单位提高预算管理水平、合理化资源配置、提升资金使用效率等方面的成效卓著。同时，全面预算管理体系在水务事业单位中的实践也是全面预算管理体系实践经验丰富的过程，未来，我们必将建立一套符合我国国情，满足水务事业单位发展需求的全面预算管理体系。38 华中科技大学硕士学位论文致谢论文至此，我在华科的学习生活即将告一段落。回顾过往，感慨万千。两年的光阴带给我的不仅是系统化的理论体系学习，还有作为华科人气度以及能摆脱浮躁安静享受学习的过程。在此，我想对学校以及帮助过我的老师、同学表达最由衷的感谢！首先，我要感谢我的导师罗光教授。一路走来，罗老师对我无私的帮助无处不在。从论文的选题到写作再到定稿，都离不开罗老师的帮助与支持。同时，罗老师渊博的知识、严谨治学的态度、开阔的视野都是我人生中的榜样，激励着我不断实现自我超越。在此，再次感谢罗老师的辛勤汗水和付出。其次，要感谢全体老师以及同学一直以来的陪伴。千金易得，知己难寻。与大家的相识、相知是我人生路上不可限量的巨大财富。最后，再感谢一下我的家人和同事，因你们的理解与默默付出，才给了我求学进步机会。39 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